VII SA/Wa 1411/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi R. G., U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., V. H., R. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. G., U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., V. H., R. Z. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H., R. Z., na postanowienie Wojewody [...]ww. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A. K. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych", położonego na terenie działek nr ewid.: [...],[...],[...]wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego - na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...], elektroenergetyczną na terenie działek nr ewid.: [...],[...],[...]położonych w [...], obręb ew. [...], gmina [...]– utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. . W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ przywołał przepis art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy Prawo budowlane. Za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki został wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. - sygn. akt II OSK 598/06 stwierdził, że zarówno w sprawie o pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Tym samym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu w/w inwestycji z tytułu własności położonych w miejscowości [...]działek nr [...]- U. S., [...],[...],[...],[...],[...],[...]- W. K., [...]- K. B., R. B.), [...]J. G., R. G., [...],[...]V. H., R. Z. Prawo własności wnioskodawców do w/w działek potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy odpisy z ksiąg wieczystych. Organ poddał analizie projekt zagospodarowania terenu oraz z wyrys z mapy ewidencyjnej i stwierdził, że z tych dokumentów wynika, że przedmiotowy budynek o wysokości kalenicy dachu (dach o ostrym kącie nachylenia połaci - 35°) od 10,40 m w części południowo - wschodniej do 12,40 m w części północnej i zachodniej został zaprojektowany w odległości 15 m od granicy działki nr [...], 13,5 m od granicy działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], powyżej 33 m od działek nr [...]i [...], powyżej 55 m od granicy działki nr [...], oraz w odległości od 4 m w części północnej do 7,16 - 7,20 m w części południowej od granicy z działką nr [...], oraz w odległości 13 m od ścian znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego. Ponadto projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji przewiduje usytuowanie śmietnika w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości powyżej 30 m od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego, w odległości 18 m od granicy z działką nr [...], oraz w odległości powyżej 40 m od pozostałych działek stanowiących własność wnioskodawców. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje również 9 miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odległości powyżej 28 m od działek stanowiących własność wnioskodawców. Pozostałe elementy kwestionowanej inwestycji takie jak drogi dojazdowe, dojścia, chodniki, tarasy, pochylnie, zieleń, instalacje wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowa i elektroenergetyczna nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiednich terenów. W ocenie organu powyższe ustalenia wskazują, że nieruchomości należące do wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym z przepisu § 12, 13, 19 i 23 oraz § 57. Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie. Inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich budynków mieszkalnych, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Wreszcie sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Inwestycja nie należy również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a tym samym nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że wnioskodawcy, jak sami wskazują, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym objetą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją Starosty [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...]. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne jest wszczęcie na opisany wyżej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji – wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Dodatkwo organ wskazał, że powołanie się na przepisy z zakresu prawa cywilnego jak art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w sprawie. Fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na drugą nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi czynnikami przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). W odniesieniu do zarzutu nierozpoznania przez Wojewodę [...]zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uznania przedmiotowej inwestycji za dom jednorodzinny, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że te z uwagi na swój merytoryczny charakter mogłyby podlegać ocenie dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sakrgę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli ww. wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący zażucili postanowieniu naruszenie: - przepisów prawa postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym niewyjaśnienie istoty sprawy. Ponadto z tzw. ostrożności wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację wyrażającą się w zbyt wąskim ustaleniu obszaru odziaływania obiektu; art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację wyrażającą w ustaleniu, że inwestycja planowana przez inwestorów jest w istocie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; § 3 pkt 2 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący, wbrew stanowisku organu, mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], co wynika choćby z faktu, iż w pierwszym postępowaniu wszczętym na wniosek inwestorów H. i A. K. (decyzja nr [...]z dnia [...]czerwca 2011 r., [...]) - skarżący byli uznani za strony postępowania i nota bene czynnie w nim uczestniczyli, co w efekcie zaskutkowało cofnięciem przez inwestorów wniosku. Obydwa te postępowania są tożsame, co do stanu faktycznego jak i prawnego. Nie istniały żadne logiczne przesłanki, dla których skarżący mieliby w drugim postępowaniu (zakończonym kwestionowaną decyzją nr [...]) utracić przymiot strony, co jednak nastąpiło. Interes prawny skarżących w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wynika z art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r. (sygn. akt: II SA/GI 983/09), zgodnie z którym: osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2006, Nr 156, poz 1118 ze zm.) w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na ich nieruchomość, mają prawo wypowiedzieć się, co do wyników prowadzonego postępowania. Organ nie może bowiem z góry założyć, że skoro inwestycja w jego ocenie spełnia normy wymaganych odległości, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. W ocenie skarżących przedmiotowa inwestycja odbiega gabarytowo od przyjętej na tym terenie zabudowy, która jest jednorodzinna, czego konsekwencją może być np. zacienianie. Nawiązując do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 90/08/NSA skarżący wskazali, że w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane z kręgu stron nie wyłączono właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Skarżacy zarzucili, że organ odmówił zajęcia stanowiska m. in. co do zarzutów dotyczących niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uznania inwestycji za dom jednorodzinny. Tymczasem, inwestycja odbiega gabarytowo od innych znajdujących w jej sąsiedztwie, a skarżący kategorycznie nie godzą z uznaniem w/w inwestycji, jako zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili, że rodzaj dopuszczonej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej - stanowił dla nich asumpt do zakupu danej działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było poddanie ocenie, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji (art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie nie odpowiadają prawu . Organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza, że po ostatniej nowelizacji przepisu art. 157 k.p.a. postanowienie, co do zasady, jest właściwą formą orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno-prawnej osób żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynał postępowanie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotów nie mających legitymacji materialnej do jego złożenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji, a ten z kolei nie może wynikać li tylko z analizy dochowania przepisów w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale także uwzględniać charakter obiektu. Samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa. Zdaniem Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 644/10 z dnia 12 kwietnia 2011r., LEX nr 852306). Kierując się powyższą argumentacją - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).