I OSK 138/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1015/12 w sprawie ze skargi L. K. i innych na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz L. K. i innych solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1015/12, na skutek skargi L. K. i innych (dalej skarżący), uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie zwrotu udziału w wysokości 30/40 części we współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0176 ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz: L. K. i innych. Wyrok ten wydany został w następujących w okolicznościach faktycznych i prawnych: Przymusową umową z dnia [...] lipca 1978 r. Rep. A.I. nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), J. i H. K. sprzedali Skarbowi Państwa swoje udziały wynoszące 3/4 części nieruchomości położonej w Krakowie – P., składającej się z dz. nr [...] obr. [...] wraz z częściami składowymi - budynkiem przy ul. [...], zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 1974 r. znak [...] "pod realizację [...]". Z wnioskiem o zwrot udziału 30/40 części we współwłasności ww. nieruchomości położonej w Krakowie, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], wystąpili: L. K. i inni. Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zwrotu, uznając że art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania decyzji – t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", nie przewiduje możliwości zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, że art. 136 ust. 3 ugn przewiduje, iż zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. W opinii Wojewody pojęcie udziału należy wiązać z instytucją współwłasności istniejącą na gruncie Kodeksu cywilnego w art. 195. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że pojęcie udziału we współwłasności istnieje w ramach porządku prawnego, a równocześnie nie zostało powołane w treści art. 136 ust. 3 ugn, to należy rozumieć, że racjonalny ustawodawca uznał w ten sposób formułując ten zapis, że zwrotowi może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, lecz nie udział we współwłasności (własności nieruchomości). Organ odwoławczy na potwierdzenie własnego stanowiska wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1284/10. Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa". Zdaniem skarżących nie ma znaczenia co terminologicznie jest przedmiotem zwrotu (tzn. nieruchomość, jej część, czy udział w nieruchomości), jeżeli tylko na mocy jednej decyzji o zwrocie możliwe jest doprowadzenie do restytucji praw osób wywłaszczonych i jednoczesne zupełne wyzbycie się własności tej nieruchomości przez podmiot publiczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu dopiero dokładne okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, dają podstawę do wyrażenia poglądu, czy w konkretnym wypadku zwrot udziału w nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia jest, czy też nie jest dopuszczalny. Przepisy Kodeksu cywilnego nie zabraniają bowiem rozporządzania udziałem w nieruchomości. W ocenie Sądu, z literalnego brzmienia art. 136 ust. 3 ugn, ani z wykładni systemowej i funkcjonalnej nie wynika jednoznacznie by stwierdzenie "część nieruchomości" miało dotyczyć wyłącznie fizycznej części gruntu, a nie prawa udziału. Również to, że pojęcie udziału we współwłasności istnieje w ramach porządku prawnego, a nie zostało wymienione w treści art. 136 ust. 3 ugn, nie oznacza automatycznie, że zwrotowi nie może podlegać wywłaszczony udział we współwłasności (własności nieruchomości). Pod pojęciem części nieruchomości ustawodawca mógł bowiem rozumieć również udział we współwłasności, który zresztą na płaszczyźnie prawa cywilnego również tak jest rozumiany. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Krakowie z dnia 14 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 291/00 (ONSA 2003, nr 2, poz. 63) – po dokonaniu wnikliwej analizy prawnej i z powołaniem się na poglądy doktryny - wyrażony został pogląd, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn "co do zasady (...) możliwe jest objęcie zwrotem zarówno wydzielonej, jak i niewydzielonej (idealnej) części nieruchomości, czyli udziałów we współwłasności. W tym ostatnim wypadku jednak jest to możliwe tylko wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są właścicielem wyłącznie ułamkowej (idealnej) części nieruchomości i jej zwrot poprzedniemu właścicielowi w postaci udziałów we współwłasności oznaczać będzie utratę przez te podmioty wszelkich praw do nieruchomości". Powyższy pogląd sąd rozpoznający sprawę zaaprobował w całej rozciągłości. Wobec powyższego Sąd wskazał, że aktualnie istnieje niepożądany, a wręcz niedopuszczalny stan prawny albowiem wywłaszczono wyłącznie udział w nieruchomości, pozostałe udziały pozostawiono osobom fizycznym, Skarb Państwa nigdy nie był ich właścicielem i w chwili obecnej jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych nieruchomości wraz z osobami fizycznymi. Tym samym, w sytuacji zwrotu tego udziału osobom fizycznym, będącymi następcami prawnymi osób wywłaszczonych, dojdzie do pożądanej z prawnego punktu widzenia sytuacji, że cała nieruchomość będzie stanowić współwłasność wyłącznie osób fizycznych. Dlatego też, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie zachodzi przeszkoda związana z tym, że przedmiotem zwrotu może zostać udział w nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej poglądów prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Krakowa, reprezentowana przez r.pr. A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że przez część nieruchomości podlegającej zwrotowi można rozumieć także udział we współwłasności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.)). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela pogląd Sądu I instancji o dopuszczalności zwrotu wywłaszczonego udziału. Przy tym nie mają dla sprawy żadnego znaczenia dywagacje dotyczące zdefiniowania części nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 136-142 ugn mają zastosowanie również do zwrotu wywłaszczonego udziału w prawie własności i użytkowania wieczystego, jeżeli przedmiotem przejęcia był wyłącznie ten udział. W polskim systemie prawnym – współwłasność nie jest samodzielną instytucją prawną, lecz jest stosunkiem pochodnym od własności. Tym samym do współwłasności odnoszą się wszystkie przepisy o własności, chyba że co innego wynika z przepisów dotyczących własności przysługującej kilku osobom. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego wyłączenia jednak nie zawierają. Nie ma więc jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, iż w pojęciu "poprzedni właściciel" nie mieszczą się wywłaszczeni współwłaściciele, w sytuacji kiedy wywłaszczenie dotyczyło tylko i wyłącznie udziału w nieruchomości. Jeżeli ustawodawca chciałby wyłączyć prawa współwłaścicieli do zwrotu wywłaszczanych nieruchomości, to przepis powinien wprost tak stanowić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w skardze kasacyjnej interpretacja art. 136 ust. 3 ugn jest nie do zaakceptowania w świetle zasad wynikających z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175). Od kilkunastu lat w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216). Skoro udział we własności korzysta z takiej samej ochrony prawnej, jak prawo własności, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wyłączyć konstytucyjną ochronę wobec wywłaszczonego udziału. Doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy wywłaszczenie 99% udziału w nieruchomości zwalniałoby wywłaszczyciela z obowiązku wykorzystania wywłaszczonego prawa wyłącznie na cel publiczny. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości art. 21 ust. 1 Konstytucji wyraża w sposób pozytywny, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji w sposób negatywny - przez zakreślenie dopuszczalnych i niedopuszczalnych ram ingerencji. Art. 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, Dz.U. z 2012 r. poz. 1472). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska wyrażonego w wyrokach z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1284/10 oraz z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1245/11, natomiast w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 291/00. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy.