II OSK 298/13

Dnia 4 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1292/12 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1292/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie 3. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) i art. 268a k.p.a. w dniu [...] kwietnia 2012 r. cofnął E. P. pozwolenie na posiadanie broni palnej myśliwskiej. W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z uzyskaniem informacji uzasadniających podejrzenie, że ww. może należeć do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji zobowiązał go dostarczenia aktualnego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego potwierdzającego, że może on posiadać broń. E. P. w wykonaniu powyższego obowiązku przedstawił żądane orzeczenia. Od orzeczenia lekarskiego organ złożył odwołanie do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Badanie lekarskie w trybie odwoławczym zostało przeprowadzone i na jego podstawie orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzono, że ww. nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia E. P. pozwolenia na broń. W toku prowadzonego postępowania strona ponownie przedłożyła pozytywne dla siebie, wydane w I instancji, w dniu [...] marca 2012 r. orzeczenia lekarskie i psychologiczne, stwierdzające brak przeciwwskazań do dysponowania przez nią bronią. Komendant wskazał, że tryb przeprowadzania badań oraz wydawania orzeczeń o zdolności do dysponowania bronią regulowany jest rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz.U. Nr 79, poz. 898 ze zm.). Badania lekarskie w trybie odwoławczym mogą być realizowane wyłącznie przez jednostki badawczo - rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy wymienione w § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia – zwane podmiotami odwoławczymi. Wydane przez podmiot odwoławczy orzeczenie jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Przedmiotowe rozporządzenie nie przewiduje możliwości weryfikacji takiego orzeczenia poprzez przeprowadzenie ponownych badań przez uprawnionego lekarza. Organ podał, że podstawę prawną niniejszej decyzji stanowi art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji. Stosownie do tego przepisu organ cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której pozwolenie wydano, należy do osób wymienionych m.in. w art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego – ma charakter decyzji związanej. Przepis ten nakłada na organ Policji obowiązek wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania E. P. od powyżej określonej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, w dniu 24 maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że odwołujący się nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią palną, o czym świadczy orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., w którym stwierdzono, iż E. P. nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią palną. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, iż ww. poddał się powtórnie badaniom w pierwszej instancji i uzyskał pozytywne orzeczenia. Nie podważają one bowiem wydanego w drugiej instancji, negatywnego dla odwołującego się ostatecznego orzeczenia lekarskiego. W skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji E.P. podniósł następujące zarzuty: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na dowolnym i sprzecznym z materiałem dowodowym przyjęciu przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej, 2) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przy wydaniu decyzji przez organy obu instancji orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2012 r. dotyczącego stanu zdrowia skarżącego, które to orzeczenie nie zostało zakwestionowane przez organy administracji i stwierdzenie, że ww. orzeczenie nie ma znaczenia i nie może być brane pod uwagę przy wydaniu zaskarżonych decyzji i wydanie decyzji przez organy wyłącznie na orzeczeniu z dnia [...] marca 2012 r., podczas gdy organ administracji zobowiązany jest wydać decyzje na podstawie całokształtu materiału dowodowego w tym aktualnego orzeczenia o stanie zdrowia skarżącego, 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieprzeprowadzenie dowodu z orzeczenia z dnia [...] marca 2012 r., 4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji w zw. z § 4 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia dotyczącego badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organy orzekające i przyjęcie, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią na podstawie orzeczenia z dnia [...] marca 2012 r., które zostało poprzedzone badaniami lekarskimi przez lekarza niebędącego uprawnionym do przeprowadzenia badań osób ubiegających się lub posiadających broń, podczas gdy z ww. norm prawnych wynika, iż badania dotyczące osób ubiegających się lub posiadających broń mogą przeprowadzić wyłącznie lekarze, w tym lekarz psycholog spełniający wymagania określone w § 4 i 6 powołanego rozporządzenia i posiadający zaświadczenie o wpisie do rejestru prowadzonego przez Wojewódzkiego Komendanta Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą sprawę stwierdził, że Komendant Główny Policji, podejmując decyzję w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił Sąd, zgodnie z obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską przepisami ustawy z dnia o broni i amunicji, zarówno osoby ubiegające się o wydanie przedmiotowego pozwolenia, jak i osoby je posiadające, z uwagi na jej reglamentacyjny charakter, spełniać musiały określone przepisami prawa warunki, w tym zobowiązane były do legitymowania się odpowiednim stanem zdrowia do dysponowania bronią. I tak stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy pozwolenia na broń nie wydaje się m.in. osobom o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do osób posiadających pozwolenie na broń palną, albowiem w przypadku, gdy posiadacz broni należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 o broni i amunicji – właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń (art. 18 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Następnie Sąd podkreślił, że zakres badań lekarskich i psychologicznych, którym jest obowiązana poddać się osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń lub posiadająca pozwolenie na broń określają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń. W § 8 tego rozporządzenia został uregulowany tryb wnoszenia odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydawanych na podstawie § 2 i 3 rozporządzenia przez upoważnionych do ich wydawania lekarzy i psychologów. Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwoławczym jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie ostatecznym orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydanym – w wyniku wniesionego przez organ Policji odwołania – upoważniony lekarz z Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w P. stwierdził, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Organy Policji wydające decyzje w ich uzasadnieniu wskazywały na wiążącą moc powyżej określonego orzeczenia i brak możliwości zweryfikowania stanu zdrowia skarżącego w ramach prowadzonego postępowania o cofnięcie przedmiotowego pozwolenia. Organy Policji będąc związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, nie mogą dokonywać ich oceny. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie byli zatem uprawnieni do kontrolowania prawidłowości wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego, a tym samym dopuszczenia dowodu z opinii biegłego lekarza na okoliczność stanu zdrowia skarżącego. Jednakże, jak podkreślił Sąd, w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o weryfikację ostatecznego orzeczenia lekarskiego, a o fakt, iż skarżący przed wydaniem decyzji dostarczył do organu orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydane przez upoważnionego lekarza z Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w P. stwierdzające, że skarżący nie należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o broni i amunicji. Orzeczenie to nie zostało przez organ Policji zaskarżone, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji stało się ostateczne. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organy Policji co prawda były uprawnione do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu przedmiotowego pozwolenia w związku z ostatecznym orzeczeniem lekarskim z dnia [...] marca 2012 r., ale powinny to uczynić dopiero po wyjaśnieniu sprawy związanej z wydaniem orzeczenia z dnia [...] marca 2012 r. Zasadą działania organów administracji publicznej jest bowiem ich współdziałanie, nawet jeżeli nie wynika to wprost z przepisów prawa. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych przeprowadza wojewoda właściwy ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego. Przepis ten przesądza kto sprawuje kontrolę ale milczy co do możliwości jej zainspirowania. Nie oznacza to jednak, że kontrola nie może być przeprowadzona na wniosek organu Policji właściwego do wydawania lub cofania pozwolenia na broń, a w szczególności w sytuacji gdy zostały wydane całkowicie rozbieżne orzeczenia lekarskie. Wobec powyższego Sąd uznał, że we wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach w oparciu o art. 200 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń, przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że przedstawione przez skarżącego ponownie orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie zostało przez organ Policji zaskarżone, co w konsekwencji, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, iż stało się ostateczne; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało polegać na niezastosowaniu przez organ zasady prawdy obiektywnej, obligującej organ do podjęcia niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również nierozpatrzenie i brak wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie tej skargi jako oczywiście bezzasadnej i zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń osobom z zaburzeniami psychicznymi, o których mowa w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego, lub o znacznie ograniczonej sprawności psychofizycznej. W celu stwierdzenia, czy u określonej osoby istnieją takie ograniczenia przeprowadza się badania, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz.U. Nr 79, poz. 898 ze zm.). Orzeczenia lekarskie i psychologiczne wydane w oparciu o powyższe rozporządzenie stanowią podstawę do wydania przez właściwy organ Policji decyzji w sprawie udzielenia bądź cofnięcia pozwolenia na broń. W niniejszej sprawie takie właśnie orzeczenie lekarskie stanowiło podstawę decyzji cofającej skarżącemu pozwolenie na broń. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2012 r. upoważniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od orzeczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Jak natomiast stanowi § 8 ust. 9 ww. rozporządzenia, orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. To zaś oznacza, że organy Policji będąc związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, nie mogą dokonywać ich oceny. Badania ogólne i psychologiczne, a w razie potrzeby dodatkowe badania specjalistyczne i pomocnicze oraz konsultacje innych lekarzy specjalistów (§ 2 rozporządzenia) mają bowiem zapewnić wszechstronną ocenę stanu zdrowia fizycznego i psychicznego osób ubiegających się o pozwolenie na broń lub posiadających takie pozwolenie. Na powyższe kwestie wskazywał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niemniej jednak uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla oceny zdolności psychofizycznej skarżącego dokonywanej w kontrolowanym postępowaniu o cofnięcie pozwolenia na broń istotne jest, iż skarżący przedstawił dodatkowe orzeczenie lekarskie świadczące o jego predyspozycji do posiadania broni, którego nie zaskarżył w trybie odwoławczym organ Policji. W świetle powyższego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy Policji co prawda były uprawnione do wydania decyzji w związku z ostatecznym orzeczeniem lekarskim, jednakże powinny to uczynić po wyjaśnieniu sprawy związanej z wydaniem orzeczenia z dnia [...] marca 2012 r. To wyjaśnienie rozumie Sąd w sposób szczególny odwołując się do zasady współdziałania organów niewynikającej z przepisów prawa i kontroli sprawowanej przez Wojewodę. Zdaniem Sądu kontrolę taką może uruchomić organ w sytuacji gdy są rozbieżne orzeczenia lekarskie. Jak z tego wynika, wyjaśnienia sprawy ma dokonać w istocie inny organ w innym trybie niż k.p.a. i niejako poza toczącym się postępowaniem. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że jeżeli w sprawie o cofnięcie pozwolenia na broń psycholog w ostatecznej opinii stwierdził brak zdolności skarżącego do posiadania broni, to powoływanie kolejnych psychologów do wydawania kolejnych opinii jest zbędne i kolejna opinia nie może być uznana za istotny dowód w sprawie. Dowodem takim nie może być zatem przedstawione przez zainteresowanego kolejne orzeczenie lekarskie wydane przez orzecznika I stopnia, nawet gdy nie zostało ono – tak jak w niniejszej sprawie - zaskarżone w przewidzianym trybie. Z tych względów brak jest podstaw dla przyjęcia, by przedstawione w niniejszej sprawie przez skarżącego orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2012 r. pozbawiało aktualności ostateczne orzeczenie z dnia [...] marca 2012 r., które było podstawą cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Jako bezpodstawne należało zatem uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż przedstawione przez skarżącego najnowsze ostateczne orzeczenie lekarskie stanowiło nową okoliczność, którą powinien organ Policji wyjaśnić, ale nie bezpośrednio, tylko poprzez uruchomienie innego postępowania kontrolnego, poza postępowaniem w tej sprawie. Wobec powyższego brak było podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wnikliwego rozpatrzenia sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wydaniu zaskarżonego orzeczenia jedynie w oparciu o orzeczenie lekarskie z dnia [...] marca 2012 r. Z tych względów za uzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając okoliczności sprawy, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu.