II OSK 59/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 157/12 o odrzuceniu skargi B. K. na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Rady Miasta Stołecznego Warszawy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 października 2012 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 157/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę B. K. na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przepisów określających zadania i obowiązki gminy, nie wynika prawo żądania mieszkańca gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje bowiem wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz błędną ocenę dowodów w szczególności art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych polegające na przyjęciu, iż skarżący zarzuca bezczynność organowi samorządowemu w przedmiocie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy skarga dotyczy działania (braku działania) organu samorządowego w przedmiocie realizacji uchwały z 2010 r. 2. naruszenie przepisów postępowania powodujące błędne odrzucenie skargi – art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy winna ona podlegać rozpoznaniu, w oparciu o ar. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 3. naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 ustawy). Skarga w niniejszej sprawie została oparta właśnie na cytowanym wyżej przepisie art. 101a ustawy. Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi przepis szczególny dla przepisu art. 14 ust. 7 tejże ustawy w tym sensie, że jeżeli stwierdzono niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w drodze uwzględnienia uwag do uchwały o zmianie studium, to organ gminy zobligowany jest do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem zmian wynikających z owych uwag. W konsekwencji czy w takim stanie faktycznym można mówić o niewykonywaniu przez organ gminy czynności nakazanych prawem, które to niewykonywanie uzasadnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Chodzi tu zatem co do zasady o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Niewątpliwie jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ gminy w postępowaniu planistycznym działa w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego i tylko on uprawniony jest do podjęcia (bądź też nie) stosownej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwalając plan organ związany jest zapisami studium. Jednakże z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy nie sposób wywieść obowiązku organu dostosowania planu do zmienionego studium po tym jak już plan został uchwalony i prowadzona jest procedura zmierzające do zmiany planu. Przepis powyższy może jedynie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu czy to przez organ nadzoru, czy to przez sąd administracyjny w przypadku ustalenia, że tenże plan został wydany niezgodnie z zapisami wiążącego studium. Innymi słowy, uchwalenie zmian do studium jest elementem procedury planistycznej zmierzającej do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że na organie gminy ciąży obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też jako niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, a zatem słusznie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a jednocześnie nie mógł zastosować przepisu art. 149 p.p.s.a., bowiem na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu skargi stanęła prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym w związku z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słuszne są przy tym wywody Sądu pierwszej instancji, iż mieszkańcy gminy nie posiadają uprawnień do żądania podjęcia przez radę gminy czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie kosztów postępowania, który to wniosek został zawarty w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013 r. stanowiącym polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej, a które w istocie, chociażby z powodu przekroczenia 14-dniowego terminu nie może być uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną sensu stricte w rozumieniu art. 179 p.p.s.a., podnieść należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. i zgodnie z zasadami ostatnich dwóch wymienionych przepisów. Tych kryteriów wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie spełnia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi, a tym samym nie było podstaw do orzeczenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.