I OSK 408/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 952/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. D. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] informujące o braku możliwości wznowienia postępowania dotyczącego wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na pismo z dnia 23 lipca 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy informujące o braku możliwości wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej odrzucenie wskazując na właściwość sądu powszechnego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę R. D. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd, w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie została podjęta czynność, ani wydany akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestionowanym przez skarżącego pismem, organ udzielił skarżącemu informacji, stosownie do kwestii zawartych w piśmie skarżącego z dnia 2 lipca 2012 r. Powyższe pismo nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego, wobec czego skarga do sądu na to pismo nie przysługuje. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. W sprawach tego rodzaju mogą być wprawdzie stosowane w ograniczonym zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie wpływa to na zmianę charakteru tej sprawy, która co do istoty dotyczy regulacji cywilnoprawnej, nie podlegającej kontroli sądów administracyjnych, w konsekwencji czego właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Kontrola odmowy wznowienia przez Kolegium postępowania ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego także pozostaje w kognicji sadu powszechnego z uwagi na cywilny charakter tego postępowania. Od powyższego postanowienia R. D. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, polegająca na przyjęciu, że kontrola odmowy wznowienia przez Kolegium postępowania ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego pozostaje w kognicji sądu powszechnego, 2) art. 184 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrola odmowy wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że czynność organu w postaci odmowy wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości: a) nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej inną niż decyzje administracyjne i postanowienia, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa b) i w konsekwencji jej kontrola nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie przez Sąd I Instancji skargi z uwagi na brak sądowoadministracyjnej kontroli odmowy wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, 3) art. 146 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu przez Sąd I Instancji bezskuteczności czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2012 r., i nieuznaniu przez Sąd I Instancji uprawnienia skarżącego do żądania wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarżącego, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu przez Sąd I Instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2012 r., - z zastrzeżeniem że skarżący nie wnosi o jednoczesne uwzględnienie podstaw kasacyjnych w pkt II ppkt 3 i 4, gdyż w jego ocenie uwzględnienie jednej z tych podstaw wyklucza uwzględnienie drugiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w piśmiennictwie na tle art. 79 i 80 u.g.n. podkreśla się, że w stosunku do orzeczenia Kolegium (w przedmiocie oddalenia wniosku albo ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) nie jest wykluczone zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145- 152 k.p.a. Pogląd taki został wyrażony w trzech komentarzach do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgadzając się z tymi poglądami i przyjmując za punkt wyjścia do dalszych rozważań, skarżący pragnie zauważył, iż na tle art. 1 k.p.a., który stanowi, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej (a nie przed sądami powszechnymi), nie sposób dopuścić, jak to wskazał Sąd I Instancji, stosowanie przepisów k.p.a. regulujących wznowienie postępowania przez sąd powszechny. W związku z tym zastosowanie przepisów regulujących wznowienie postępowania powinno należeć do Kolegium, zaś kontrola tego stosowania (albo odmowy jego zastosowania) - powinna być poddana kognicji sądu administracyjnego. Uznanie przedmiotowego pisma za zaskarżalne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., jest uzasadnione w świetle poglądu, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1980 r., sygn. akt SA 1163/81., LEX Nr 10683). Pismo organu z dnia 23 lipca 2012 r. zawiera wszystkie elementy. Jakkolwiek powyższe orzeczenie dotyczyło decyzji, to w ocenie skarżącego sformułowaną w nim zasadę należy odnosić do pisma zawierającego rozstrzygnięcie w sprawie, które powinno mieć formę postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Złożona przez R. D. skarga dotyczy pisma z dnia 23 lipca 2012 r. stanowiącego odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na pismo (zażalenie) skarżącego z dnia 2 lipca 2012 r., w którym skarżący kwestionuje sposób załatwienia przez Starostę Inowrocławskiego wniosku w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania orzeczenia w sprawie wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W piśmie tym Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy poinformowało skarżącego o braku możliwości wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. W sprawie niniejszej należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że przedmiotowe pismo nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., lecz jest jedynie udzieleniem informacji. Niezależnie również od kwestii, czy w rozpoznawanej możliwe jest w ogóle zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, to wbrew twierdzeniom skarżącego, pisma z dnia 23 lipca 2012 r. nie można uznać za orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy już choćby z tego tylko powodu, że nie zostało ono wydane przez stosowny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego – art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856). Powyższe pismo zostało podpisane przez wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, który jako taki nie pełni funkcji orzeczniczych. Z tego względu pismo to można było, jak już wyżej wskazano i co też uczynił Sąd I instancji, potraktować jedynie jako pismo udzielające informacji. Ponadto trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej. Powyższe stanowisko funkcjonuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np.: wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 1570/10, z dnia 25 maja 2011 r., I OSK 1129/10, czy z dnia 25 maja 2011 r., I OSK 1130/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia wydawane w tych sprawach przez samorządowe kolegia odwoławcze podlegają zatem kognicji sądów powszechnych. Wobec powyższego należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę R. D. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2012 r., nr SKO-4210/180/2012, informujące o braku możliwości wznowienia postępowania dotyczącego wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Z powyższych względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.