II SA/Ol 841/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu wydatków za dozór oraz wynagrodzenie za usunięcie pojazdów oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]", uzupełnionym pismem z dnia "[...]", M. A. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi pięciu pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", przyznał M. A. zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenie za czynności związane z usunięciem z drogi (holowaniem) pojazdów marki: "[...]", "[...]’, "[...]", "[...]’, "[...]" w łącznej kwocie "[...]" netto. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 102 § 2 i § 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.). Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł m.in., że wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował, pomimo wezwania, aby poniesione konieczne wydatki oraz wynagrodzenie związane z usunięciem z drogi pojazdów były odpowiednie do wysokości stawki ustalonej uchwałami Rady Powiatu w "[...]". Pomimo wezwania wnioskodawca nie uzasadnił również we właściwy sposób wysokości swoich roszczeń związanych z czynnościami za jakie żąda przyznania wynagrodzenia. Ponadto, nie przedstawił okoliczności związanych z usunięciem z drogi i wykonywaniem dozoru ruchomości (kosztów utrzymania parkingu). W konsekwencji organ administracji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Za podstawę wyliczeń żądanego przez stronę wynagrodzenia przyjęto poziom stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą o profilu zbliżonym do działalności wnioskodawcy - do analizy włączono kopię umowy z "[...]", zawartą z T. R. dotyczącą świadczenia usług polegających na załadunku, rozładunku oraz przewozie ruchomości, w tym samochodów osobowych. Przy zastosowaniu metody porównawczej, wykazano, iż stawki wskazane przez stronę wykazują dużą dysproporcję w stosunku do stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców. Konkludując Naczelnik, wskazując szczegółowy sposób wyliczenia należności, podkreślił, iż żądane przez stronę wynagrodzenie (w sugerowanej kwocie łącznej "[...]" netto) w sposób znaczący przewyższa wartość rynkową dozorowanych pojazdów (stanowiących złom użytkowy), jak również przekracza ceny uzyskane w toku postępowania likwidacyjnego ze sprzedaży tychże pojazdów. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. A., reprezentowany przez pełnomocnika, wskazał na naruszenie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez przyznanie wynagrodzenia za usunięcie pojazdów w nieprawidłowej wysokości. Zdaniem strony, należność za usunięcie (holowanie) pojazdów, winna zostać przyznana według stawek wynikających z uchwały Rady Powiatu z dnia "[...]", Nr "[...]" - w sytuacji, gdy pojazdy zostały porzucone na terenie powiatu oraz według stawek określonych w uchwale Rady Miasta - w sytuacji, gdy porzucenie pojazdu miało miejsce na terenie miasta. Dodał, iż stawki te obowiązują Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako, że nie istnieje żadna inna metoda wyliczania wynagrodzenia za usuwanie oraz przechowywanie pojazdów. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 18 i art. 102 § 2 u.p.e.a., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał m.in., iż w pełni podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, w sytuacji braku umowy łączącej strony oraz przy jednoczesnym braku wskazania przez M. A. kosztów usunięcia z drogi pojazdów i utrzymania parkingu, przeprowadził postępowanie dowodowe we własnym zakresie. W konsekwencji ustalił stawkę obowiązującą w stosunkach danego rodzaju, w myśl art. 836 Kodeksu cywilnego. Organ uzyskał dane od podobnych podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą oraz dokonał porównań tych stawek, ze stawką zaproponowaną przez skarżącego, a efekt tych porównań szczegółowo uzasadnił. Ponadto, organ pierwszej instancji dokonał rzetelnej analizy poziomu stawek stosowanych przez przedsiębiorców zajmujących się usługami parkingowymi, dlatego też słusznie postąpił nie akceptując stawki sugerowanej przez stronę. Naczelnik Urzędu Skarbowego należycie wywiązał się z nałożonego na niego zadania ustalenia odpowiedniego wynagrodzenia w sytuacji, gdy jego wysokość nie została określona w umowie. Zatem w sprawie prawidłowo przyjęto, iż w tego typu przypadkach winien znaleźć zastosowanie art. 836 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo argumentował, że na wysokość wynagrodzenia "przyjętego w danych stosunkach" mają wpływ okoliczności takie jak: czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy oraz ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Nie można zatem w powyższej sytuacji przyznać stronie wynagrodzenia za świadczone usługi, w wysokości, która przewyższa wartość dozorowanych pojazdów. Pojazdy te odpowiadały wartością użytkowemu złomowi, a ich stan techniczny był zły. Tym samym przedsiębiorcę obciążało stosunkowo niewielkie ryzyko związane z przechowaniem, jak również nieznaczna odpowiedzialność za przechowywanie przedmiotu w stanie niepogorszonym. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż pomimo skierowanego wezwania (pismo z dnia "[...]"), skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów oraz nie przedstawił faktów, które uzasadniałyby przyznanie wynagrodzenia we wnioskowanej przez niego wysokości. Jedynie pismem z dnia "[...]" ponowił żądanie przyznania wynagrodzenia za dozór, jednak zawarta w treści pisma kalkulacja odzwierciedlała wyłącznie poziom stawek uchwalonych przez radę powiatu i nie zawierała konkretnych wydatków, ani sposobu ich obliczenia, jak również uzasadnienia, które dawałoby podstawę do przyjęcia, iż stawki we wskazanej wysokości są należne, jako adekwatne do wykonanych usług. Konkludując Dyrektor podniósł, iż nie podziela poglądu strony wskazującego, że do przechowawców świadczących usługi z zakresu przechowywania pojazdów zastosowanie winny obligatoryjnie znaleźć stawki ustalane uchwałami rad powiatu (rad miasta). Stawki te nie mają bowiem zastosowania do Skarbu Państwa. Opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami powyższej ustawy. Opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu, z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a przedmiotowej ustawy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Sądu M. A. żądając jego uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449) poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały Rady Powiatu; naruszenie art. 130a ust. 5b ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 836 Kodeksu cywilnego przez pominięcie, że ustalenie wynagrodzenia "w danych stosunkach przyjętego może obejmować" jedynie usługi wykonywane w ramach tego artykułu oraz pominięcie, że ustawodawca zawarł szczególne warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca wykonujący czynności usuwania z drogi pojazdów; naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego obowiązują tylko niektóre podmioty. Wskazał, iż podnoszona przez organy obydwu instancji argumentacja, jak i orzecznictwo odnoszące się do zasad ustalania wysokości wynagrodzenia strony pozostają nieaktualne od dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. W powyższej uchwale NSA wyraził między innymi pogląd, iż "wskazane okoliczności dotyczące wysokości opłat powinna uwzględniać rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie". Podniósł, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego poszukując rozmaitych mierników mających uzasadniać przyznanie wynagrodzenia stronie w wysokości rażąco zaniżonej pominął, iż uchwała jest także aktem prawa miejscowego ustalającym stawki wynagrodzenia za wykonanie poszczególnych czynności. Jest zatem obiektywnym miernikiem odnoszącym się do warunków lokalnych, uwzględniającym w swej wysokości sytuację miejscową, uśrednione koszty i wszelkie inne paramenty wpływające na wysokość ustalonych kwot. Stawka taka ustalona została nie tylko w interesie strony obowiązanej do ponoszenia kosztów, lecz także w interesie strony uprawnionej do otrzymania wynagrodzenia za wykonanie poszczególnych czynności. Stąd też pogląd, iż stawki określone ustawą nie mają zastosowana do obowiązku jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jest chybiony i nie znajdujący jakiegokolwiek potwierdzenia zarówno w samym akcie prawa miejscowego, jak i w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentował, że poszukiwanie uśrednionych stawek za poszczególne czynności w praktyce rynkowej byłoby zasadne, gdyby nie istniał lokalny zobiektywizowany miernik w postaci stawek gminnych. Jeżeli zaś takie stawki istnieją, winny znaleźć swoje zastosowanie w orzeczeniu, o ile strona nie złoży innego zestawienia kosztów przechowywania i wysokości wynagrodzenia w zakresie objętym art. 102 § 2 u.p.e.a. Z kolei strona będąca przedsiębiorcą i wykonująca zadania publiczne ma pełne prawo wiedzieć, w jakiej wysokości otrzyma odpłatność za wykonanie zadania, już w chwili podjęcia się jego wykonania w interesie publicznym. Gdyby zaś strona miała być uzależniona w swych prawach od uznaniowych przesłanek władczych organu władzy publicznej, nie podejmowałaby się wykonywania zadań publicznych, w szczególności gdyby zastosowane stawki wynagrodzenia miałyby nawet nie pokrywać kosztów własnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Merytoryczną ocenę zasadności skargi poprzedzić należy wskazaniem, że w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 47/07 (publ. LEX Nr 270447), Sąd Najwyższy zastanawiał się nad kwestią czy Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, czy też strony związane są stosunkiem prawnym uregulowanym przepisami prawa publicznego. Rozważając tę kwestię Sąd Najwyższy uznał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu cytowanej uchwały stwierdził także, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Stwierdzenie to Sąd Najwyższy odniósł jednak do przekształcenia strony podmiotowej wspomnianego stosunku administracyjnoprawnego oraz do okresu za jaki Skarb Państwa obciążony jest obowiązkiem uiszczenia opłaty za parkowanie. W świetle obowiązujących regulacji prawnych brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa wstępując w miejsce byłego właściciela pojazdu w stosunek prawnoadminiostracyjny powstały na skutek usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym, przejmuje w całości uprawnienia i obowiązki poprzedniego właściciela. Wbrew zarzutom skargi zgodzić należy się tutaj ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym nie odnoszą się do Skarbu Państwa lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a cytowanej ustawy (v: wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. I OSK 1184/05, publ. LEX nr 321159, a także w innych wyrokach tego Sądu z dnia 15 maja 2007 r., sygn. I OSK 1768/06, publ. LEX nr 347847 oraz z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. I OSK 1795/06, publ. LEX nr 344505 i z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 464/10, publ.: www.orzeczenia.nsa .gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, bezsporne jest, że przedmiotowe pojazdy przeszły na własność Skarbu Państwa. Stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Między skarżącym, a organem egzekucyjnym istniał zatem stosunek: dozorca - organ egzekucyjny. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. Zgodzić się trzeba z organami administracji, które wskazują, że należy w tym zakresie posiłkować się art. 836 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli wysokość wynagrodzenia za holowanie i przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Tym samym zadaniem organów było ustalenie odpowiedniego wynagrodzenia za poniesione przez skarżącego konieczne wydatki oraz usunięcie z drogi pięciu pojazdów, przy uwzględnieniu faktu, że skoro wysokość wynagrodzenia za powyższe czynności nie została określona w umowie, to dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Zadaniem Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie nie jest ustalanie wysokości opłaty, lecz badanie, czy ustalenie tej wysokości nie narusza prawa. W ocenie Sądu organy wywiązały się ze swego zadania prawidłowo, zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla uznania, że zachowały obiektywizm i należycie ustaliły istotne okoliczności w sprawie. Kwota wskazana przez organy, jako podstawa do ustalenia wynagrodzenia jest stosowana przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą (w toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do podmiotów prowadzących działalność o profilu zbliżonym do działalności skarżącego o podanie wysokości średnich stawek), nie można więc podzielić poglądu skarżącego, że stawka objęta postanowieniem ma charakter uznaniowy. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego jako materiał porównawczy wykorzystał umowę z "[...]", zawartą z T. R., dotyczącą świadczenia usług polegających na załadunku, rozładunku oraz przewozie ruchomości, w tym samochodów osobowych. Nie jest rolą organów badanie rentowności i szacowanie zysków przedsiębiorstw. Należało zbadać jedynie, jakie stawki były zwykle stosowane przez tego i innych przedsiębiorców. Organy sięgnęły zatem do metody porównawczej i ustaliły, na ile mogły, poziom stawek innych przedsiębiorców zajmujących się tego rodzaju działalnością. Jest to podejście prawidłowe, jako zmierzające do ustalenia wynagrodzenia za usługę "przyjętą w danych stosunkach" zgodnie z art. 836 § 1 Kodeksu cywilnego. Należy ponadto dostrzec, że wartość przedmiotowych pojazdów odpowiadała wartości złomu, a tym samym i ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie tych przedmiotów było znikome. Należy także podnieść, że skarżący mimo wezwania organu nie przedstawił zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, związanych z wykonanymi na rzecz organu czynnościami. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. Organ nie miał bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego holowania, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd uznał, że organy ustalając zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenie za czynności związane z usunięciem z drogi (holowanie) w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. trafnie zastosowały ten przepis, a swoje stanowisko uzasadniły w sposób wyczerpujący i przekonywujący bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Na marginesie wspomnieć należy, że w dniu 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 1/10, w której przesądził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W uchwale tej jednakże nie została zawarta odpowiedź na pytanie w jaki sposób należy obliczyć te stawki. Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę Powiatu (nie doszło zatem w sprawie do naruszenia wskazanej normy konstytucyjnej), natomiast mogą stanowić one jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu. Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.