I SA/Wa 1137/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł., stanowiącą współwłasność E. M. i K. T. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku K. T., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. Decyzja nadzorcza z dnia [...] października 1999 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2002 r. I SA 2624/00 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. oraz z dnia [...] października 1999 r., a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1957r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 416/05 oddalił skargę K. T. na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Pismem z dnia 17 października 2011 r. Prezydent Miasta Ł. przekazał Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia według właściwości wniosek K. T. z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. K. T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i po jego zakończeniu nie dokonano wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości, ani nie zaproponowano nieruchomości zamiennej. Skarżąca podniosła również, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. orzeczono o niezgodności art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm), z przepisami Konstytucji RP, co również uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., wydaną po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2002 r. I SA 2624/00, odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Organ uznał, że skoro przedmiotem rozpatrywanego wniosku K. T. z dnia 14 września 2011 r. jest ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., zaś wnioskodawczyni była również stroną postępowania zakończonego ww. decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to w stosunku do obu postępowań zachodzi tożsamość zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa. Stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych w takim zakresie prowadzi do wniosku, iż w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej - res iudicata. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni dotyczącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest odrębnym postępowaniem uregulowanym w art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki tego postępowania nie są związane z postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 kpa, którego wszczęcia domaga się wnioskodawczyni. Zatem powołany przepis i związane z nimi zmiany nie mają wpływu na stan prawny obowiązujący w dacie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, jako że nie stanowiły one podstawy orzekania. Dlatego też wszczęcie nowego postępowania i wydanie w jego wyniku decyzji nadzorczej w sprawie oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T., obarczone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa ze względu na stan powagi rzeczy osądzonej. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. T., zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzeczność postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiotowej sprawie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. III RN116/00 (OSNAPiUS 2001, nr 22, poz. 656). 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3. Jak wynika z akt sprawy, K. T. pismem z dnia 14 września 2011 r. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T., a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. - odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym znajdują się dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Słusznie zatem uznał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., iż w okolicznościach niniejszej sprawy ponowna ocena kwestionowanego orzeczenia spowodowałaby naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, a zatem wystąpiłaby sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 lutego 1997 r. K. T. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej własność jej oraz E. M. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1999 r. w następstwie rozpatrzenia wniosku K. T., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., decyzja nadzorcza z dnia [...] października 1999 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2002 r. I SA 2624/00 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. oraz z dnia [...] października 1999 r., a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1957 r., zaś po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, stateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 416/05 oddalił skargę K. T. na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem K. T. z dnia 14 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. – był to kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1957 r. Prawidłowo zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że ponieważ przedmiotem wniosku K. T. z dnia 14 września 2011 r. jest ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., zaś wnioskodawczyni była również stroną postępowania zakończonego decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. - iż w stosunku do obu postępowań zachodzi tożsamość zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa. Stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych w takim zakresie prowadzi do wniosku, iż w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). 4. Podkreślić należy, jak już wskazano wyżej, że art. 61a § 1 kpa umożliwia rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 kpa, kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu, i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.