II GSK 118/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1318/12 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu N. 1800 zł (jeden tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1318/12, po rozpoznaniu skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], o zwrocie wypłaconych środków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Powiatu N. zwrot kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON lub Fundusz) powołując, jako podstawę prawną swego działania, art.45 ust.3a i art.49e ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; określanej dalej jako: ustawa o rehabilitacji) nakazał Powiatowi N. zwrot środków Funduszu przekazanych zgodnie ze stosownym algorytmem na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji na realizację zadania "Dofinansowanie barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych". Zdaniem Prezesa Funduszu z materiału dowodowego, w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatu w zakresie wydatkowania środków PFRON i wyjaśnień strony wynika, że środki przewidziane do zwrotu zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi realizacji tego rodzaju zadań. Organ wskazał, że wydatkowanie środków na zakup okularów i soczewek okularowych mogło nastąpić tylko przy uznaniu, że są to środki pomocnicze o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2004 r. w sprawie w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, o takim samym zastosowaniu, ale o różnych cenach oraz limitu cen dla napraw przedmiotów ortopedycznych (Dz. U. Nr 275, poz. 2732 ze zm.) i załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. W odwołaniu Powiat N. podtrzymał swoje stanowisko, że zakup okularów i soczewek okularowych dla osób niepełnosprawnych z dysfunkcją wzroku mieści się w zakresie zadania dotyczącego likwidacji barier w komunikowaniu się. Powiat stwierdził, że przepisy regulujące przyznawanie dofinansowania ze środków PFRON na wskazane zadanie nie zawierają katalogu przedmiotów czy sprzętów w odniesieniu, do których możliwe jest dofinansowanie. Strona powołała się na materiały szkoleniowe Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, w których w części dotyczącej likwidacji barier wymieniono m.in. okulary. Zdaniem Powiatu, przywołane w decyzji przepisy dotyczące środków pomocniczych, są przepisami resortowymi, zaś realizacja przedmiotowego zadania nie ogranicza się do jednego resortu, lecz jest zagadnieniem uniwersalnym ograniczonym jedynie potrzebami osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Socjalnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma ustalenie, czy organ I instancji mógł w drodze decyzji nakazać stronie zwrot środków Funduszu, przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Minister wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu I instancji, nie może mieć zastosowania w sprawie przepis art. 49e ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ nie stosuje się go do stosunków prawnych powstałych przed dniem jego wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie mają zaś ogólne przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; powoływanej dalej jako: k.p.a.), do których wyraźnie odsyła art. 66 ustawy o rehabilitacji. Skoro zatem ustawa o rehabilitacji nie przewiduje innej formy wyrażenia woli PFRON, jako dysponenta środków publicznych przekazywanych w formie algorytmu samorządom wojewódzkim i powiatowym, uznać należy, że jedyną formą oświadczenia woli w zakresie żądania zwrotu udzielonych środków jest decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji. Ponadto Minister, wskazując na publiczny charakter środków pochodzących od PFRON, stwierdził, że dochodzenie ich zwrotu nie jest możliwe przed sądami powszechnymi. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w N. doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Funduszu przekazanych na finansowanie zadań z działu rehabilitacji zawodowej i społecznej. Dofinansowanie mogło nastąpić wyłącznie jako dofinansowanie środków pomocniczych, w trybie określonym w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.). Minister podkreślił, że okulary i soczewki okularowe znajdują się w wykazie środków pomocniczych o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, o takim samym zastosowaniu, ale o różnych cenach oraz limitu cen dla napraw przedmiotów ortopedycznych (Dz. U. Nr 275, poz. 2732) oraz w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. W związku z powyższym wydanie decyzji w zakresie obowiązku zwrotu na rachunek Funduszu środków wraz z odsetkami w łącznej kwocie 13.821,68 zł było uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Powiat N. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu podniesiono, że organy wadliwie uznały, iż dofinansowanie zadania określonego w istocie w art. 35a ust. 7 lit. c) ustawy o rehabilitacji powoduje konieczność zwrotu dofinansowania z związku z tym, że jego realizację określono na podstawie treści lit. d) tego przepisu. Skarżący podkreślił, że błędne określenie tytułu dofinansowania nie stanowi wystarczającej podstawy do zwrotu środków wydatkowanych w rzeczywistości na potrzeby osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wskazały kiedy zostały przekazane środki na realizację zadania określonego w treści art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy o rehabilitacji, zaś z faktur oraz specyfikacji do nich wiadomo, że wydatkowanie środków na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, polegające na dofinansowaniu zakupu okularów, miało miejsce w 2008 r. Kontrola realizacji zadania przeprowadzona w okresie od 2 listopada do 3 grudnia 2009 r. wykazała nieprawidłowość wydatkowania przez Powiat N. (Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w N.) środków PFRON. Niepełnosprawnym udzielono bowiem pomocy, której rodzaj nie mieścił się w ramach zadania z art. 35a ust.1 lit.d) ustawy o rehabilitacji, na które to zadanie przekazane zostały środki PFRON. Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż wydatkowanie spornych środków następowało w 2008 r., organ odwoławczy trafnie stwierdził, iż w sprawie nie może mieć zastosowania powołany przez organ I instancji art. 49e ustawy o rehabilitacji. Przepis ten wszedł bowiem w życie z dniem 1 stycznia 2009 r., a zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652, dalej zwana ustawą zmieniającą ustawę o rehabilitacji z dnia 5 grudnia 2008 r.), do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, sam art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi województwa na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika bowiem, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu województwa. Powyższa norma prawna nie reguluje jednak ewentualnego zwrotu środków. Według WSA podstawy takiej nie można również upatrywać w treści art. 66 powołanej ustawy, gdyż stanowi on wprawdzie, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a., ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera uregulowania będącego podstawą domagania się zwrotu dofinansowania. W związku z powyższym Sąd uznał, że mimo korekty podstawy prawnej decyzji organu I instancji, nie została ona wskazana w sposób pełny i właściwy. Skoro zatem podstawy takiej nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji, należało uznać, że w oparciu o powołaną ustawę nie można było żądać zwrotu środków PFRON przyznanych samorządom przed dniem 1 stycznia 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji, zaistnienie tej okoliczności nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji celem wyczerpującego przeanalizowania sprawy i wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy możliwe jest żądanie zwrotu środków oraz gdy w istocie zostały one wydatkowane na zakup środków pomocniczych, okoliczność celu ich przeznaczenia ma znaczenie. Skoro bowiem ustawa o rehabilitacji przewiduje w art. 35a pkt 7 lit. c) możliwość sfinansowania środków pomocniczych w postaci soczewek do okularów, a sposób udzielania takiej pomocy reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, fakt, że środki pomocnicze i wysokość ich dofinansowania określone są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2004 r. oraz w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, nie może prowadzić do zwrotu wydatkowanych środków w całości, a jedynie do ich rozliczenia przy uwzględnieniu poziomu możliwego dofinansowania. W każdym przypadku analizie powinny zaś zostać poddane faktury zakupu okularów i specyfikacje do nich. II Skargę kasacyjną złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 35a ust. 7 lit. c) ustawy o rehabilitacji poprzez uznanie, iż dofinansowanie zakupu okularów i soczewek okularowych może nastąpić w trybie art. 35a ust. 7 lit. d) ww. ustawy, tj. w ramach likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych; 2. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dofinansowanie okularów i soczewek okularowych może być dokonane ze środków Funduszu wyłącznie jako dofinansowanie środków pomocniczych i zakwalifikowanie ich do dofinansowania w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się oraz wydatkowanie na ten cel środków przeznaczonych na likwidację barier jest niedopuszczalne. Kasator podkreślił, że dofinansowanie przez powiat zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym jest tytułem odrębnym i można go udzielić na podstawie odrębnych przepisów. Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ustalenie, czy organ I instancji mógł w drodze decyzji administracyjnej nakazać stronie zwrot środków Funduszu. W ocenie Ministra, przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 49e ustawy o rehabilitacji, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. nie ma zastosowania do zdarzeń z roku 2008 jest chybione. Postępowanie w przedmiocie zwrotu środków od Powiatu N. zostało bowiem wszczęte już pod rządami nowej ustawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r. Zgodnie zaś z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji z dnia 5 grudnia 2008 r., należności powinny być dochodzone w drodze decyzji nakazującej zwrot środków, wydawanej na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 1397/11, w którym Sąd ten stwierdził, że postępowanie o zwrot środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości zostaje wszczęte z datą powiadomienia strony o jego wszczęciu, zgodnie z art. 61 k.p.a., i nie jest ono kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON, lecz jest samodzielnym postępowaniem. Samo przyznanie środków było zaś czynnością materialno – techniczną. W ocenie kasatora, powyższe oznacza, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ustawy o rehabilitacji. Powiat N. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. W sprawie niniejszej najistotniejsza jest kwestia ustalenia, czy po dniu 1 stycznia 2009 r. dopuszczalny jest tryb dochodzenia na drodze administracyjnej na podstawie art. 49e ustawy o rehabilitacji zwrotu środków przekazanych przez PFRON na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i wydatkowanych przez samorząd przed dniem 1 stycznia 2009 r. Należy zauważyć, że Minister w skarżonej decyzji II instancji stanął na stanowisku, że art. 49e ustawy o rehabilitacji nie ma zastosowania do żądań zwrotu środków przekazanych przed dniem 1 stycznia 2009 r. Minister uznał natomiast, że formą wyrażenia woli przez Prezesa PFRON jest decyzja, a wynika to z art. 104 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 66 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy stosuje się przepisy k.p.a. Zatem o zwrocie środków przekazanych przez PFRON w trybie art. 48 § 1 ustawy o rehabilitacji orzeka Prezes PFRON w drodze decyzji. W skardze kasacyjnej ten sam Minister zaprezentował stanowisko przeciwne i wywiódł, że art. 49e ustawy o rehabilitacji powinien być stosowany do sytuacji związanych z przekazaniem i wydatkowaniem środków przed wejściem w życie powołanego przepisu, bowiem postępowanie o zwrot środków jest odrębnym postępowaniem wszczętym w dacie doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu. Już ta sytuacja procesowa, w której Minister w skardze kasacyjnej zwalcza swoje własne stanowisko zawarte w decyzji powoduje, że wyrok uchylający tę decyzję w celu precyzyjnego określenia jej podstawy prawnej należy uznać za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest przede wszystkim przepisem o charakterze materialnym, gdyż wprowadza w sposób jednoznaczny, od dnia 1 stycznia 2009 r. prawo żądania przez Fundusz zwrotu kwoty wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ustanawia również materialnoprawne uwarunkowania żądania zwrotu: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości lub stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku kontroli. Przepis ten zawiera także uregulowanie o charakterze procesowym, gdyż jako właściwy ustanawia tryb decyzji administracyjnej nakazującej zwrot. Art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się k.p.a., jest przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa materialnego, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. Należy uznać, że taką sprawą jest sprawa żądania, na podstawie art. 49e, zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z wprowadzonego uregulowania wynika, że skoro to Fundusz jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Sam art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji nie jest natomiast podstawą materialnoprawną do wydawania decyzji przez Fundusz. Dopiero powiązanie z art. 49e ustawy o rehabilitacji z art. 45 ust. 3a tej ustawy w sposób pełny reguluje rozwiązanie sprawy zwrotu środków Funduszu zarówno w aspekcie procesowym jak i materialnym. W tym miejscu zauważyć należy, że omawiany art. 49e dodany został do ustawy o rehabilitacji cytowaną wyżej ustawą zmieniającą ustawę o rehabilitacji z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy zamieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów dotychczasowych. Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ rozważając swe uprawnienie do żądania zwrotu środków w oparciu o art. 49e ustawy o rehabilitacji, bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie tego przepisu. Należy zauważyć, że dopiero od daty wejścia w życie art. 49e ustawy o rehabilitacji została ustanowiona podstawa prawna wydawania przez Prezesa Zarządu Funduszu (reprezentującego Fundusz na zewnątrz) decyzji o zwrocie przekazanej kwoty. Przed dniem 1 stycznia 2009 r. takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji nie było. Organ musi więc rozważyć co, dla sprawy zwrotu środków przekazanych i wydatkowanych w 2008 r., wynika z treści art. 6 ustawy zmieniającej, stanowiącego, że do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że nieuzasadniony jest pogląd Ministra wyrażony w decyzji II instancji, iż podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie środków Funduszu pobranych i wydatkowanych przed dniem 1 stycznia 2009 r. był art. 66 ustawy o rehabilitacji w powiązaniu z art. 104 k.p.a. Art. 66 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy stosuje się przepisy k.p.a., kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. Z przepisu tego wynika jedynie odesłanie do k.p.a. tam, gdzie mamy do czynienia z indywidualnymi sprawami rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest to jednak przepis, z którego wynika materialne uprawnienie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu środków Funduszu. Art. 104 k.p.a. ustanawia zasadę rozstrzygania spraw w drodze decyzji. Jest to jednak jedynie przepis procesowy ustanawiający formę rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, nie natomiast przepis dający uprawnienie do rozstrzygania o sprawie zwrotu środków w drodze decyzji. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest, że sprawy zwrotu środków Funduszu przed dniem 1 stycznia 2009 r. były rozpatrywane przez sądy powszechne, jako sprawy cywilne o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia z powództwa Funduszu. W tym stanie rzeczy na plan pierwszy wysuwa się problem istnienia podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych samorządowi i wydatkowanych przed dniem 1 stycznia 2009 r., zważywszy, że art. 6 ustawy zmieniającej stanowi, iż do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, a jak wskazano wyżej w "przepisach dotychczasowych" brak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie. W świetle poczynionych rozważań drugi zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony. Z uwagi na fakt, że nie została dotychczas wyjaśniona podstawa materialnoprawna żądania zwrotu środków w drodze decyzji administracyjnej, rozważanie prawidłowości wydatkowania środków Funduszu przez samorząd jest przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.