II SA/Wa 1318/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant, asystent sędziego Monika Michnik-Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 80 ust. 5a i 5b oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), a także § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), przyznał [...] T. G., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. w marcu 2012 r., dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego, w wysokości 390,00 zł. W motywach rozstrzygnięcia podano, że rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] T. G. z dniem [...] marca 2012 r. zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Zainteresowany, pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych, a następnie w Służbie Wywiadu Wojskowego, pobierał: dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. i od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Wywiadu Wojskowego od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. oraz dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 80 ust. 5a w związku z art. 80 ust. 5b ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu, spełniającemu jednocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Oznacza to, że żołnierz zawodowy może w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymywać tylko jeden z wyżej wymienionych dodatków w najwyższej stawce. Toteż, mając na uwadze wskazane okresy pobierania przez zainteresowanego poszczególnych dodatków specjalnych oraz ich wysokość, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano [...] T. G. dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego, albowiem dodatek ten żołnierz otrzymywał na podstawie decyzji Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...], zgodnie z § 18a ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., a jego wysokość wynosiła 1300,00 zł. Jednocześnie organ zaznaczył, że stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, żołnierzowi przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej dodatek w wysokości 1/10 wyżej przyznanej kwoty, za każdy rok otrzymywania dodatku w przypadku, gdy żołnierz otrzymywał dodatek przez okres krótszy niż 10 lat, z tym, że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Uwzględniając, że [...] T. G. otrzymywał przedmiotowy dodatek przez okres 2 lat i 9 miesięcy, zdaniem organu, żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej przysługuje dodatek w kwocie 390,00 zł (3/10 x 1300,00 zł). T. G. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Ministra Obrony Narodowej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jego ocenie, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej powinien otrzymać dodatek specjalny w wysokości 6/10 kwoty ostatnio przyznanego dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego, tj. w wysokości 780 zł (6/10 x 1300,00 zł). Wynika to z § 7 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, według którego dodatek specjalny o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przysługuje w wysokości 1/10 ostatnio otrzymywanej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek przez okres krótszy niż 10 lat, z tym, że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. Zaznaczył, że w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby, łącznie przez okres 5 lat i 9 miesięcy. W całym okresie otrzymywania dodatku specjalnego wykonywał tożsame zadania, a więc dodatek był pod względem faktycznym tym samym świadczeniem, toteż w oparciu o § 18a ww. rozporządzenia, wszystkie okresy pobierania dodatku specjalnego powinny podlegać zsumowaniu dla celów ustalenia wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Brak jest bowiem takiego przepisu, z którego wynikałoby, że okres otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego nie podlega zliczeniu z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia jego wysokości w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Zainteresowany wskazał, że taką wykładnię w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 2/11. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, stosując art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i akcentując argumentację faktyczną oraz prawną, jakiej użył organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję T. G. zarzucił naruszenie art. 80 ust. 5b ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 7 i § 18 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 kpa, wskazując, że w sprawie błędnie przyjęto, iż okres pobierania przez niego dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego nie podlega zsumowaniu z innymi okresami pełnienia zawodowej służby wojskowej dla celów ustalenia jego wysokości w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o przedstawienie oceny prawnej i wskazań wiążących w dalszym postępowaniu. Odpowiadając na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 5b w związku z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 80 ust. 6 wojskowej ustawy pragmatycznej. Przepis § 7 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W rozpoznawanej sprawie skarżący, pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych, a następnie w Służbie Wywiadu Wojskowego, pobierał: dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] września 2006 r. i od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w Służbie Wywiadu Wojskowego od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. oraz dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., a więc łącznie przez okres 5 lat i 9 miesięcy. Od dnia [...] kwietnia 2009 r. dodatek był mu wypłacany na podstawie § 18a ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343). Organ, opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18a rozporządzenia za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego nie może być zsumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy – Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm., a wcześniej na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. nr 30/MON) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15,18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Zdaniem organu, dodatek specjalny, przyznawany na podstawie § 18a rozporządzenia, jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jak i wysokość. Jednak, w ocenie Sądu, stanowisko to należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów wojskowej ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przepisy te ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego na podstawie § 18a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Zmiana przepisów, wprowadzona ww. rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Żandarmerii Wojskowej. Nie oznacza to jednak, że okresu pobierania dodatku specjalnego przez żołnierza zawodowego, przed zmianą i po zmianie wojskowych przepisów pragmatycznych, nie można sumować dla celów ustalenia wysokości tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to błędnie uczynił organ, dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, ale nade wszystko naruszony zostaje art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. nr 30/MON), podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 18 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu, intencją ustawodawcy było, by wszystkie okresy pełnienia zawodowej służby wojskowej, bez względu na to, czy była ona pełniona w Wojskowych Służbach Informacyjnych, w Żandarmerii Wojskowej, w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego czy w Służbie Wywiadu Wojskowego, traktować tak samo przy ustalaniu wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Skoro tak, to wszystkie okresy pełnienia tej służby powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu jego wysokości, zważywszy na treść powyższego przepisu, a także treść przywołanych wcześniej przepisów rozporządzenia. Nie do zaakceptowania jest bowiem wykładnia dokona przez organ, że okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego w oparciu o § 18a ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez niego dodatków specjalnych. Jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego, przyznawanego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, powinien być okres jego otrzymywania. Niezaliczenie żołnierzom Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego do okresu ostatnio otrzymywanego dodatku specjalnego (§ 18a rozporządzenia) wcześniejszych okresów pobierania tego dodatku, dla potrzeb ustalenia dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5b, zgodnie z którą wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby uzależniona jest od okresu jego otrzymywania, a więc jego pobierania w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej. Dlatego też, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie podjęte w sprawie decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 2/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.