II SA/Kr 916/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi S.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala W dniu 10 października 2007r. S.G. złożyła wniosek o wyrażenie zgody przez Gminę Miejską K. na wykup mieszkania położonego na osiedlu [...] w K. . S.G. wskazała, że jest głównym najemcą tego mieszkania. Pismem opatrzonym datą 2 listopada 2011r. Wydział Skarbu Miastu Urzędu Miasta K. poinformował S.G. , że nie jest możliwa sprzedaż przez Gminę przedmiotowego lokalu na rzecz S.G., , ponieważ zachodzi przeszkoda określona w § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 11 czerwca 2008r. Wskazano, że w dniu 16 maja 2007r. S.G. dokonała darowizny działki nr [...] zabudowanej budynkami, w tym domem mieszkalnym nr [...] położonym przy ul [...[ w K. . Ponadto poinformowano S.G o możliwości ubiegania się o wykup mieszkania zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem § 1 pkt 11 ww. uchwały, której to zmiany dokonano uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 20 października 2010r. W dniu 24 listopada 2011r. S.G. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 2 listopada 2011r., twierdząc, że pismo to w istocie jest decyzją administracyjną i to podjętą przez niewłaściwy organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność opisanego wyżej odwołania S.G. . W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, art. 28 tej ustawy stanowi, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustała się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Te przepisy, zdaniem Kolegium, przemawiają za tym, że sprzedaż lokali mieszkalnych przez jednostkę samorządu terytorialnego odbywa się na zasadach cywilnoprawnych w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a oświadczenie woli jednostki samorządu terytorialnego dotyczące sprzedaży lokalu nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Także stosunek prawny, jaki jednostka samorządu terytorialnego nawiązuje z najemcą, sprzedając wynajmowany przez niego lokal mieszkalny oraz towarzyszące temu czynności, mają charakter cywilnoprawny. Kolegium podkreśliło, że obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do władczego rozstrzygania w sferze praw i obowiązków jednostki w kwestii nabycia przez nią własności lokalu mieszkalnego od gminy. Zatem w ocenie Kolegium pismo z dnia 2 listopada 2011r. nie jest decyzją administracyjną ani w sensie materialnym, ani nawet w sensie formalnym, zaś jego celem było poinformowanie najemcy o okolicznościach faktycznych wpływających na stanowisko Gminy Miejskiej K. jako właściciela nieruchomości, nie zaś jako działającego w sferze uprawnień władczych organu administracji publicznej. Dlatego też Kolegium uznało odwołanie wniesione przez S.G., za niedopuszczalne. Skargę na postanowienie SKO w K. wniosła S.G. , domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 134 kpa przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania mimo braku ku temu podstaw; 2) art. 104 kpa przez przyjęcie że pismo z dnia 2 listopada 2011r. nie jest decyzją administracyjną w sytuacji, gdy obejmuje ono władcze jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, skierowane na zewnątrz, podpisane i rozstrzygające co do istoty sprawę wykupu mieszkania skarżącej z uwzględnieniem bonifikaty; 3) art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 1 pkt 11 oraz § 8 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 11 czerwca 2008r. oraz § 7 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z 27 sierpnia 2003r. przez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy wydania decyzji administracyjnej podczas, gdy z tych przepisów w sposób jednoznaczny wynika kompetencja Prezydenta Miasta K. do udzielania bonifikat w przypadku, gdy zostaną spełnione ustawowe przesłanki do ich udzielenia, a więc kompetencja do wydawania decyzji o przyznaniu bonifikaty, osobom spełniającym ustawowe warunki pierwszeństwa najemców do nabycia najmowanych przez nich lokali. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu. Jak wskazano wyżej, skarżąca ubiegała się o to, by Gmina Miejska K. sprzedała skarżącej lokal, który skarżąca wynajmuje od Gminy. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zdanie 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Zatem w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują więc jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 Kodeks postępowania cywilnego, do właściwości sądu powszechnego. W tym miejscu należy przywołać też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010r. sygn. akt I OSK 442/10 (Lex Omega nr 606371), w którym orzeczono, że "sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego". Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia SKO w K. , stwierdzić należy, że pismo Wydziału Skarbu Miasta UMK z dnia 2 listopada 2011r. nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna, gdyż nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia i stanowi jedynie informację o stanowisku Gminy, jako właściciela lokalu, w kwestii sprzedaży tego lokalu. Niewątpliwie zaś podejmowanie decyzji o sprzedaży należącego do Gminy lokalu jest wykonywaniem typowych uprawnień właścicielskich i dlatego są to działania należące do sfery prawa cywilnego. Skoro zaś pismo Wydziału Skarbu Miasta UMK z dnia 2 listopada 2011r. nie jest decyzją administracyjną, nie mogło być zaskarżone w drodze odwołania, a więc uzasadnionym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S.G. . W związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 134 i art. 104 kpa nie są zasadne. Odnośnie zarzutu skargi opisanego wyżej w punkcie 3 wyjaśnić trzeba, że odwołanie skarżącej nie dotyczyło kwestii udzielenia jej bonifikaty przy wykupie mieszkania od gminy, ponieważ o udzieleniu bonifikaty może być mowa dopiero w sytuacji, gdy właściciel, czyli Gmina Miejska K. , wyraziła już wolę sprzedaży mieszkania. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek skarżącej Gmina odpowiedziała negatywnie, a więc procedura udzielania bonifikaty w ogóle się nie rozpoczęła. Zatem omawiany zarzut nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że postanowienie SKO w K. stwierdzające niedopuszczalność odwołania S.G. nie naruszało przepisów postępowania ani prawa materialnego. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.