I OSK 442/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 769/09 odrzucającego skargę B. K. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) czerwca 2009 r., znak (...) w przedmiocie zbycia lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 769/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. K. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) czerwca 2009 r., znak (...) w przedmiocie zbycia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż pismem z dnia 2(...) czerwca 2009r. B. K. zaskarżyła się do Sądu na Prezydenta Miasta Krakowa w związku z odmową sprzedaży jej w ramach realizacji prawa pierwszeństwa przewidzianego w ustawie z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) oraz w ramach realizacji uchwały Nr (...) Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców - zajmowanego przez nią na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. (...) w Krakowie. W uzasadnieniu skargi powołała się na pismo Prezydenta z dnia (...) czerwca 2009r. znak (...), stanowiące odpowiedź na wezwanie skarżącej do wykonania nakazanych prawem czynności, w którym Prezydent wyjaśnił, że pierwszeństwo, o którym mowa wyżej aktualizuje się w sytuacji przeznaczenia przez właściciela danej nieruchomości do zbycia. Aktualnie przedmiotowy lokal nie został objęty zamiarem przeznaczenia go do zbycia. Ustawowe pierwszeństwo nie jest równoznaczne z roszczeniem. Co do wydania zarządzenia w kwestii zbycia lokalu, Prezydent wyjaśnił dalej, że nie posiada legitymacji do wydania zarządzenia w tej sprawie, gdyż skarżąca posiadał tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym położonej w gminie Mogilany, a sąsiadującej z Gminą Miejską Kraków. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Okoliczność ta na podstawie w/w uchwały Rady Miasta wyklucza skarżącą z kręgu osób, które mają prawo ubiegać się o nabycie od Gminy lokalu mieszkalnego. Skarżąca podała dalej w skardze, że Prezydent nie wydając w/w zarządzenia nie realizuje uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w ten sposób w ocenie skarżącej naruszając jej interes jako mieszkanki Gminy i osoby nie mającej zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zaprzeczyła jakoby nieruchomość w gminie M., której w rzeczywistości jest współwłaścicielką, była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Wezwani o wyjaśnienie, skarżąca oraz organ podali, że w chwili obecnej nie toczy się przeciwko skarżącej żadne postępowanie przed sądem powszechnym w związku z ewentualnym pozwem o rozwiązanie umowy najmu lokalu przy ul. Królewskiej 82/77 w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do orzekania w kwestii wykupu lokali mieszkalnych przez Gminę. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie można przypisać sprzedaży przez Gminę Miejską Kraków mieszkań w wykonaniu w/w uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. charakteru publicznoprawnego. Wynika to z charakteru przyjętej procedury sprzedaży, która odbywa się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie na podstawie rozdziałów 3 i 4 tej ustawy określających m.in. tryb prowadzący do sprzedaży lokalu osobie mającej pierwszeństwo do kupna z uwagi na fakt bycia najemcą tego lokalu. Ustawa przewiduje w tym zakresie tryb bezprzetargowy, co oznacza, że podstawowym elementem uzyskania prawa do lokalu przez najemcę jest cywilnoprawna umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego. Przesądza to zatem o cywilnoprawnym charakterze niniejszej sprawy. Należy zauważyć przy tym, że ustawa nie przewiduje wydania w omawianym trybie aktu prawnego charakterystycznego dla aktów administracyjnoprawnych. Powołana uchwała również nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności Prezydenta Miasta Krakowa, któremu na podstawie § 1 uchwały udzielono upoważnienia do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. K. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (powoływana dalej jako U.g.n.) w związku z art. 27 i 28 U.g.n. poprzez przyjęcie, że realizacja przez Prezydenta Miasta uchwały Rady Miasta ma charakter cywilnoprawny, w sytuacji kiedy Prezydent Miasta jest zobowiązany najpierw do wydania stosownego zarządzenia - sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i opublikowania tegoż wykazu, co jest realizacją miejscowego prawa (uchwały nr (...) Rady Miasta Krakowa z dnia (...) czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców oraz "Programu gospodarowania mieniem komunalnym na lata 2006 - 2008" przyjętym Uchwalą nr (...) Rady Miasta Krakowa z dnia (...) kwietnia 2006r.), a samo zawarcie umowy cywilnoprawnej jest realizacją podjętych uprzednio decyzji przez organy gminy (i kontrahenta), dlatego też zainteresowany wykupem mieszkania najemca lokalu wchodzącego do Gminnego Zasobu Mieszkaniowego posiada roszczenie cywilnoprawne wobec Gminy o zawarcie umowy sprzedaży dopiero z chwilą ogłoszenia wykazu zawierającego konkretną nieruchomość przeznaczoną do sprzedaży. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu: a) art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie się na przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a., w sytuacji kiedy skarżąca skargę z dnia 2(...) czerwca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oparła na szczególnej normie prawnej zawartej w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 tej ustawy. b) 133 § 1 przez przyjęcie, że uchwała nr (...) Rady Miasta Krakowa z dnia (...) czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców daje jedynie Prezydentowi Miasta Krakowa umocowanie do sprzedaży części nieruchomości z Gminnego Zasobu Mieszkaniowego pozostawiając mu swobodę w zakresie podjęcia decyzji o sprzedaży konkretnej nieruchomości. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W motywach skargi kasacyjnej podniosła, iż wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 tejże ustawy, mając w pełni świadomość, że działania Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowym zakresie nie mogą przybrać formy decyzji indywidualnej, która mogłaby zostać zaskarżona na zasadach ogólnych. Ustawodawca mając świadomość, że pewne działania organów administracyjnych, w tym wypadku organów gminy, choć opierają się na realizacji prawa miejscowego i wpływają na indywidualną sytuację prawno - faktyczną obywatela, to nie przybierają formy decyzji administracyjnych, wprowadził § 3 do art. 3 P.p.s.a. umożliwiający sądową kontrolę takich działań organów samorządu gminnego. W związku z powyższym w ocenie skarżącej błędem ze strony Sądu pierwszej instancji było oparcie zaskarżonego orzeczenia na przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a. bez rozważenia zasadności powołania się na §3 tegoż przepisu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, stosunki prawne wynikające z gospodarowania mieniem komunalnym - Gminnym Zasobem Mieszkaniowym mają zarówno charakter administracyjny jak i cywilny. Samo podjęcie decyzji przez gminę o sprzedaży nieruchomości wiąże się z realizacją zadań własnych gminy i jako takie nie ma charakteru cywilnego. Pomiędzy podjęciem stosownej decyzji w sferze majątkowej wspólnoty samorządowej, a zawarciem umowy cywilnoprawnej muszą nastąpić działania organu gminy (Prezydenta), które mają niewątpliwie charakter administracyjny. Konieczne jest wydanie zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości na sprzedaż i obwieszczenie tego faktu w sposób przewidziany ustawą. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd przywołał rozdział III i IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że skoro ustawa przewiduje w tym zakresie tryb bezprzetargowy - to podstawowym elementem nabycia własności lokalu przez jego najemcę jest umowa cywilnoprawna. Nie ma podstaw do przyjęcia większej wagi czynności cywilnoprawnej ponad poprzedzające ją działania administracyjne, a z pewnością nie jest to argument za zignorowaniem administracyjnego charakteru zakwestionowanych przez skarżącą działań (braku działań) Prezydenta. Fakt, że ustawodawca wprowadził model, w którym odpłatne przeniesienie własności lokalu mieszkalnego następuje według reguł cywilnoprawnych nie zmienia charakteru koniecznych czynności organów gminy poprzedzających zawarcie takiej umowy. Roszczenie cywilnoprawne po stronie najemcy lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy o zawarcie urnowy sprzedaż powstaje dopiero po przeznaczeniu lokalu na sprzedaż i obwieszczeniu tego. Zdaniem kasatora uchwała nr (...) Rady Miasta Krakowa z dnia (...) czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w szczególności w kontekście Uchwały Nr (...) Rady Miasta Krakowa z dnia (...) października 2004 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Kraków, zobowiązywała Prezydenta Miasta Krakowa do dokonania sprzedaży przedmiotowego lokalu, co z ww. powodów wymagało podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa stosownych działań administracyjnych. Powołane uchwały wprawdzie nie wskazywały konkretnych terminów sprzedaży poszczególnych lokali, ale Urząd Miasta Krakowa - Prezydent Miasta przyjęli konkretną procedurę rozpatrywania wniosków o wykup mieszkania i z chwilą nadejścia kolejności rozpatrzenia wniosku B. K. Prezydent Miasta winien wydać zarządzenie o sprzedaży przedmiotowego lokalu i obwieścić to w sposób prawem przepisany. Prezydent Miasta Krakowa odmówił sprzedaży lokalu zajmowanego przez B. K., co w ocenie autora skargi kasacyjnej narusza prawo miejscowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż pismo Prezydenta Miasta Krakowa, otrzymane przez skarżącą w dniu 1(...) czerwca 2009 r., które stało się podstawą do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji jest pismem organu administracji o charakterze informacyjnym, które w świetle regulacji zawartej w art. 3 i 4 P.p.s.a. w żadnym wypadku nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto złożona przez skarżącą skarga do Sądu pierwszej instancji dotyczyła w rzeczywistości odmowy wykonania przez Prezydenta Miasta Krakowa czynności nakazanych prawem, które dotyczyły realizacji w stosunku do niej zapisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność tamtejszej gminy w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania U.g.n. w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Pomimo wspomnianych już ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). Dlatego za nieuprawnione należy uznać twierdzenia kasatora, iż Prezydent Miasta Krakowa ma obowiązek sprzedaży konkretnej nieruchomości z gminnego zasobu mieszkaniowego, co powoduje niezasadność zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 §2 w zw. z art. 3 §3 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 U.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Prezydent Miasta Krakowa nie był zobligowany do załatwienia sprawy B. K. ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 27, 28 oraz 35 U.g.n. również nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.