I OZ 685/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. na punkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 145/12 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ułaskawienie postanawia: uchylić punkt 1 zaskarżonego postanowienia i w tym zakresie przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 145/12, w punkcie 1 sentencji postanowienia oddalił wniosek E. S. w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, natomiast w punkcie 2 ustanowił dla E. S. radcę prawnego w ramach przyznania prawa pomocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem datowanym na 27 maja 2012 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 1 czerwca 2012 r., E. S. zwróciła się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o ułaskawienie jej jako bezpodstawnie skazanej wyrokiem Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], za wykroczenie z art. 147 § 1 Kodeksu wykroczeń, utrzymanym w mocy przez Sąd Okręgowy w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. E. S. w dniu 10 lipca 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku. Po wniesieniu skargi skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Postanowieniem z dnia 13 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym na podstawie art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., Sąd wskazał, że skarga jest oczywiście bezzasadna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z argumentacją tą zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OZ 802/12, oddalając zażalenie na postanowienie sądu pierwszej instancji i podnosząc, że działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej podejmowane w ramach prerogatywy (do której należy m. in. prawo łaski) nie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Skoro więc nie może być zaskarżone działanie polegające na zastosowaniu prawa łaski, nie może też być zaskarżona bezczynność w rozpoznaniu wniosku o ułaskawienie. Następnie E. S. pismem datowanym na dzień 27 listopada 2012 r. ponownie wniosła o zwolnienie jej od kosztów sądowych. Wniosek nie został złożony na urzędowym formularzu. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, iż nadal jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, a żywność pozyskuje ze sklepów jako przeterminowaną lub ze śmietników. Latem zbiera puszki i butelki w celu ich spieniężenia, ale w zimie nie jest to możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bez wezwania wnioskodawczyni do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2012 r. odmówił na podstawie art. 247 P.p.s.a. przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych z analogicznym uzasadnieniem, jak w swoim postanowieniu z dnia 13 września 2012 r., tj. że skarga jest oczywiście bezzasadna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Następnie, w dniu 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Wnioskodawczyni złożyła zażalenie na postanowienie z dnia 7 grudnia 2012 r. o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. uchylił postanowienie z dnia 7 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że sąd pierwszej instancji powinien wezwać wnioskodawczynię do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu oraz, mając na uwadze treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OZ 802/12, pouczyć wnioskodawczynię na podstawie art. 6 P.p.s.a., że wniosek ten, jako kolejny w sprawie, będzie rozpoznany z punktu widzenia zmiany okoliczności, które w postanowieniu z dnia 24 października 2012 r. przesądziły o odmowie przyznania prawa pomocy. Następnie wnioskodawczyni złożyła na urzędowych formularzach dwa kolejne wnioski o przyznanie prawa pomocy: w zakresie ustanowienia radcy prawnego oraz w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego. W uzasadnieniu pierwszego z powyższych wniosków wskazano, że wnioskodawczyni nadal jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, a ustanowienie radcy prawnego jest konieczne do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. odrzucającego skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu drugiego z powyższych wniosków podniesiono, że wnioskodawczyni w dalszym ciągu jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz że w dniu 2 marca 2013 r. skarżąca przesłała do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w rozpoznaniu wniosku o ułaskawienie, zaś sąd ten pismem z dnia 15 marca 2013 r. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania tej sprawy, stąd do jej rozpoznania jest właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (nie może on już bowiem odrzucić skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W piśmie datowanym na 22 marca 2013 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 23 marca 2013 r.) skarżąca wskazała, że zmianą okoliczności, która w postanowieniu NSA z dnia 24 października 2012 r. przesądziła o odmowie przyznania prawa pomocy jest złożenie do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie skargi na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w rozpoznaniu wniosku o ułaskawienie. Postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 165 P.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o zmianę prawomocnego postanowienia z dnia 7 grudnia 2012 r. o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego ze względu na brak zmiany okoliczności sprawy. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że - w stosunku do okoliczności zachodzących przy wydawaniu postanowienia z dnia 13 września 2012 r. - nastąpiła zmiana okoliczności sprawy w zakresie żądania ustanowienia radcy prawnego, ponieważ w dniu 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, a ponowny wniosek o prawo pomocy wniesiono już po odrzuceniu skargi, zaś wniesienie skargi kasacyjnej jest objęte tzw. przymusem adwokacko-radcowskim. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy w zmienionych okolicznościach sprawy - to jest w sytuacji, w której strona zamierza wnieść skargę kasacyjną, a ze względu na przymus adwokacko-radcowski nie może tego zrobić sama - zostały spełnione przesłanki przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia z dnia 21 czerwca 2013 r., orzekł o przyznaniu prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego (pkt 2 sentencji postanowienia). Sąd uznał natomiast, że nie jest możliwa zmiana w trybie art. 165 P.p.s.a. prawomocnego postanowienia tego Sądu z dnia 13 września 2012 r. w zakresie odmowy zwolnienia od kosztów sądowych, ponieważ nie nastąpiła zmiana okoliczności sprawy związanych z uznaniem, że skarga jest oczywiście bezzasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogą mieć tu znaczenia kwestie statusu materialnego, który się zresztą nie zmienił, ponieważ odmowa przyznania prawa pomocy w prawomocnym postanowieniu tego Sądu z dnia 13 września 2012 r. nie nastąpiła z powodu uznania, że status ten jest wystarczający do poniesienia kosztów postępowania, lecz z powodu uznania, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, co skutkuje oczywistą bezzasadnością skargi i w konsekwencji odmową zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 247 P.p.s.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w postanowieniu z dnia 5 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienie o odmowie przyznania prawa pomocy z dnia 7 grudnia 2012 r., podniósł, że sąd pierwszej instancji powinien wezwać wnioskodawczynię do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu oraz - mając na uwadze treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OZ 802/12 - pouczyć wnioskodawczynię na podstawie art. 6 P.p.s..a, że wniosek ten, jako kolejny w sprawie, będzie rozpoznany z punktu widzenia zmiany okoliczności, które w postanowieniu z dnia 24 października 2012 r. przesądziły o odmowie przyznania prawa pomocy. Odnośnie wskazania zawartego w postanowieniu NSA z dnia 5 lutego 2013 r. zobowiązującego WSA w Warszawie do wezwania wnioskodawczyni do złożenia wniosku na urzędowym formularzu sąd pierwszej instancji, w związku z następczym złożeniem przez wnioskodawczynię dwóch wniosków na urzędowych formularzach (w zakresie częściowym - o zwolnienie od kosztów sądowych, k. 144-146 oraz w zakresie całkowitym - o zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego, k. 162-164), uznał, że takie wezwanie nie jest już konieczne, gdyż zamierzony wezwaniem efekt w postaci złożenia wniosku na formularzu został osiągnięty. Jeżeli zaś chodzi o drugie wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 5 lutego 2013 r., aby WSA w Warszawie na podstawie art. 6 P.p.s.a. pouczył skarżącą, że kolejny wniosek będzie rozpoznany z punktu widzenia zmiany okoliczności, które w postanowieniu z dnia 24 października 2012 r. przesądziły o odmowie przyznania prawa pomocy, Sąd pierwszej instancji podniósł, że wnioskodawczyni w piśmie datowanym na 22 marca 2013 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 23 marca 2013 r.) wskazała, że zmianą powyższych okoliczności jest złożenie przez nią do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie skargi na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w rozpoznaniu wniosku o ułaskawienie. Zdaniem Sądu oznacza to, że bez pouczenia dokonanego w trybie art. 6 P.p.s.a. wnioskodawczyni jest świadoma, że kolejny wniosek będzie rozpoznany pod kątem zmiany okoliczności, które w postanowieniu z dnia 24 października 2012 r. przesądziły o odmowie przyznania prawa pomocy, stąd pouczanie jej w tym trybie nie było konieczne. Tym samym Sąd oddalił wniosek skarżącej w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych (punkt 1 sentencji postanowienia). Zażalenie na rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 powyższego postanowienia wniosła E. S. domagając się jego uchylenia i zwolnienia od kosztów sądowych w całości bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punkcie 1 i przekazanie sprawy w zakresie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że z uwagi na to, że Sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie, jej skarga stała się zasadna i winna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto, niezwalniając skarżącej od ponoszenia kosztów sądowych w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozbawia ją dostępu do sądu, wiedząc że jako osoba bezrobotna nie jest w stanie ponieść żadnych kosztów sądowych w niniejszej sprawie, np. opłacenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego. Przyznanie prawa pomocy ustawodawca uzależnił od spełnienia dwóch przesłanek. Pierwszą z nich reguluje art. 246 § 1 P.p.s.a., który uzależnia przyznanie prawa pomocy od wykazania przez stronę, że nie ma ona środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania (przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym) lub, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny (przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym). Druga z przesłanek została określona treścią art. 247 P.p.s.a. i ma charakter negatywny. Oznacza to, że jej wystąpienie wyklucza możliwość przyznania prawa pomocy chociażby spełniona została przesłanka przyznania prawa pomocy z art. 246 § 1 P.p.s.a. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 574, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II OZ 201/06, ONSAiWSA 2006, nr 4 poz. 102). Stosownie do art. 247 P.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W ocenie Sądu I instancji, bezzasadność skargi złożonej przez E. S. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wyraża się w tym, iż Prezydent nie jest organem administracji publicznej, a akt łaski nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. form działania. Okoliczności te stanowiły przesłankę uznania skargi za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a. i jej odrzucenia postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. Ponowne powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na bezzasadność skargi rozumianą jako jej niedopuszczalność, tym razem przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy po wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi, oznacza faktycznie badanie przez Sąd zasadności tego postanowienia. Takie działanie Sądu pierwszej instancji jest niedopuszczalne, bowiem mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – art. 173 P.p.s.a. i wyłącznej kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do oceny jej zasadności. Na bezzasadność skargi Sąd administracyjny może powoływać się, rozstrzygając wniosek o przyznanie prawa pomocy, w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Natomiast, po wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na jej niedopuszczalność (art. 58 § 1 P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji nie może na podstawie art. 247 P.p.s.a. odmówić przyznania prawa pomocy z powołaniem się na oczywistą bezzasadność skargi rozumianą jako niedopuszczalność skargi. W rozpoznawanej sprawie oddalenie wniosku E. S. o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych nastąpiło z tej samej przyczyny co odrzucenie skargi. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji winien ocenić wniosek strony w świetle przesłanek, o jakich mowa w art. 246 § 1 p.p.s.a., albowiem oddalenie wniosku może w tym stanie rzeczy nastąpić tylko przy braku tychże przesłanek. Trzeba też zważyć, że wadliwy jest pogląd o braku zmiany sytuacji skarżącej, gdyż już samo odrzucenie skargi skutkuje taką zmianą, ponieważ łączy się z koniecznością opłacenia ewentualnej skargi kasacyjnej. Stan faktyczny oddziałuje w takim samym stopniu na poniesienie kosztów sądowych, jak i na wynagrodzenie fachowego pełnomocnika. Tymczasem Sąd Wojewódzki niezasadnie je zróżnicował, nie ustalając i nie rozważając w żadnym z nich ustawowych przesłanek prawa pomocy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.