II SA/Gl 1402/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Asystent sędziego Anna Malinga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i B. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. J.G., P.G. i J.K. wystąpili do Gminy B. o "wypłatę odszkodowania za użytkowanie" działek nr A i B, zajętych pod drogę, ulicę [...] , których właścicielem był W.K.. Pismem z dnia [...] r. wniosek o wypłatę odszkodowania za te same nieruchomości złożyła również B.N.. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował pismem z [...] r., że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w Gminie S. do kategorii dróg zakładowych ([...] .), ulica R.B. w B. stanowi drogę publiczną – zakładową i na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej: "Przepisy wprowadzające"), stała się z mocy prawa własnością Gminy a odszkodowanie za działki zajęte pod drogę ustalane jest i wypłacane na wniosek właścicieli złożony do [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę B. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako [...] o pow. [...] ha i [...] o pow [...] ha, położonych w B., stanowiących w dniu [...] r. własność J.K. J.G. po [...] części. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] r. pozostawała we władaniu Gminy B. i była zajęta pod drogę publiczną - ulicę R.B.. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Wskazano także, że spadek po zmarłej w [...] r. J.G. nabyli J.G. B.N. P.G. w [...] części każdy (postanowienie [...] ). Następnie w sprawie doszło do sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości zajętych pod drogę. Z akt sprawy wynika, że z operatem zgodzili się J.G. i P.G. i w stosunku do tych osób zostały wydane ostateczne decyzje ustalające wysokość odszkodowania (dwie decyzje z [...] r. o takim samym numerze [...] odrębnie dla J.G. i P.G.). Natomiast reprezentowani przez pełnomocników obecnie skarżący J.K.i B.N. zanegowali prawidłowość sporządzonego operatu i ustaloną w nim wartość działek. W szczególności podkreślili, że droga posiada pełną infrastrukturę, jest utwardzona i częściowo ma nawierzchnię asfaltową. W piśmie z dnia [...] r. podnieśli, że utwardzenie oraz nawierzchnia asfaltowa zostały wykonane około roku [...] , kiedy właścicielami byli W. i M.K.. Utwardzenie i nawierzchnia asfaltowa nie należą zatem do gminy. Gmina w roku [...] wykonała nakładkę asfaltowa na długości ok. [...] m i do tego nakładu wnioskodawcy nie wnoszą roszczeń. W odpowiedzi Starosta B., jako organ pierwszej instancji wskazał m.in., że konieczne jest wykazanie zakresu i wartości nakładów na nieruchomość. W tym celu zwrócono się do Gminy. Gmina B. podała, że nie ponosiła żadnych nakładów i nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi wykonanie drogi przed rokiem [...] . Potwierdziła wykonanie nakładki asfaltowej w roku [...] na długości ok. [...] m. Również [...] w B. podała, że nie dokonała nakładów na wykonanie drogi zakładowej – ulicy R.B. Dokumentów pozwalających ustalić wykonawcę drogi nie posiada także Urząd Miasta S., który nadesłał jedynie kopię uchwały z [...] . wraz z załącznikami, wykazującymi rodzaj nawierzchni dróg zaliczanych uchwałą do dróg zakładowych. Natomiast skarżący przedłożyli pisemne oświadczenia sporządzone przez B.N., J.K. i R.K podające, że utwardzenia drogi i położenia nawierzchni asfaltowej dokonali W. i M.K.. W piśmie z dnia [...] r. organ pierwszej instancji podkreślał wagę i konieczność wykazania oraz udokumentowania nakładów na drogę. Skarżący wskazywali, iż bezspornie nabyli w drodze dziedziczenia nieruchomość drogową utwardzoną i wyasfaltowaną, wobec czego domagają się przyznania odszkodowania za przejęcie takiej właśnie nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. B.N. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w B. o dokonanie częściowego działu spadku i o ustalenie, że w skład spadku po zmarłym w dniu [...] r. W.K. i zmarłej w dniu [...] r. M.K. wchodzą nieruchomości gruntowe [...] w B. w całości utwardzone (tłuczeń) i w połowie nawierzchni asfaltowe. We wniosku wniesiono o powołanie biegłego celem ustalenia grubości utwardzenia oraz wyliczenie wartości nieruchomości dla J.K. w [...] i B.N. w [...] . W nawiązaniu do tego wniosku pełnomocnicy skarżących wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego postanowienia przez sąd powszechny. Gmina B. nie wyraziła zgody na zawieszenie postępowania, w związku z czym Starosta B. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 98 § 1, 101 § 1 i 3 k.p.a. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie . W złożonym zażaleniu skarżący podali, że podstawą żądania zawieszenia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie dotyczy działu spadku, zatem określenia co dziedziczyli wnioskodawcy i o jakiej wartości. Są to ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej odszkodowania za nieruchomość. W piśmie z dnia [...] r., uzupełniającym zażalenie, pełnomocnicy stron podali, że tylko sąd w zainicjowanym postępowaniu może wyjaśnić własność nakładów poniesionych na gruncie. Sąd rozstrzygnie, kto jest właścicielem gruntów wraz z utwardzeniem i nakładką asfaltową. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 970/07, oddalił tę skargę. W uzasadnieniu, poza stwierdzeniem braku przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd zwrócił uwagę na konieczność poddania wnikliwej analizie i weryfikacji okoliczności wydania decyzji w stosunku do części uprawnionych. Wskazał, że odszkodowanie w określonym trybie musi być ustalone za całą nieruchomość w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Potwierdzenie faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. winno zatem skutkować przeprowadzeniem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wszczęcie takich postępowań będzie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym po wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. do akt sprawy dołączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r., sygn. akt [...] , z którego wynika, że wniosek B.N. o częściowy dział spadku został w całości oddalony. Dołączono także kopię sporządzonej w toku postępowania o dział spadku opinii biegłego sądowego A.K. na okoliczność wyliczenia wartości przedmiotowych nieruchomości wg stanu na dzień [...] r. W ocenie skarżącego J.K. opinia ta obarczona jest błędami, a wynikająca z niej wartość nieruchomości określona na poziomie [...] zł jest zaniżona. W piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazał, iż w jego ocenie wartość nieruchomości winna wynosić [...] zł. Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji w dalszym ciągu próbował wyjaśnić kwestię poczynionych przed [...] rokiem nakładów na przedmiotową drogę. Zwrócił się w tej sprawie m.in. do [...] S.A. w J., [...] w T. a także ponownie do Spółdzielni [...] S. Ta ostatnia pismem z dnia [...] r. poinformowała jako następca prawny [...] w B., że od momentu rozpoczęcia budowy piekarni uczestniczyła w utwardzaniu i remontach ulicy [...] To oświadczenie zostało przez skarżących zanegowane. Zanegowany został również kolejny operat szacunkowy sporządzony w [...] r. przez J.G.. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji wystąpił do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. z prośbą o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu. Ocena taka została sporządzona w dniu [...] r., a jej końcowe wnioski sprowadzają się do stwierdzenia, że opiniowany operat nie powinien być wykorzystany w celu, dla jakiego został sporządzony. Organ pierwszej instancji ponownie zlecił sporządzenie operatu szacunkowego J.G., który operat taki wykonał w dniu [...] r. szacując wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Skarżący podważyli również i ten operat, a ponadto zakwestionowali prawidłowość dokonywania wycen przez J.G. Domagali się skierowania sprawy na drogę odpowiedzialności dyscyplinarnej w stosunku do tego rzeczoznawcy. Ponadto w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostały oględziny w terenie, rozprawa administracyjna, przesłuchano świadków i strony postępowania. W obszernych pisemnych wystąpieniach skarżący podtrzymywali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie w kwestii uwzględnienia nakładów na drogę i związanej z tym wysokości odszkodowania. Złożyli do akt także inne operaty, wskazujące znacznie wyższą wartość nieruchomości. Z akt sprawy wynika ponadto, że nadal toczy się szereg postępować przed sądem cywilnym, które to postępowania mogą mieć związek ze sprawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] powołując się na art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 Przepisów wprowadzających ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Określił w tej decyzji wysokość odszkodowania przypadającą J.K. na kwotę [...] zł, zaś B.N. na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ szczegółowo zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a w konkluzji uznał, że nie wniósł zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego przez J.G. w dniu [...] r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o ustalenie odszkodowania w kwocie określonej przez niezależnego biegłego. Wskazali, że ich prawo do roszczeń z tytułu poczynionych nakładów na drogę wynika wprost z prawa własności do nieruchomości przed [...] r. Zobowiązali się do dostarczenia kolejnego operatu jako uzupełnienia swojego odwołania. Operat taki został dołączony do akt sprawy, a jest nim operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] r. przez J.K.. W operacie tym oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł oraz wartość utwardzenia na kwotę [...] zł. Powołując się na ten operat skarżący w piśmie z dnia [...] r. postulowali o ustalenie odszkodowania dla J.K. w kwocie [...] zł, a dla B.N. w kwocie [...] zł. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż po dokonaniu analizy operatu szacunkowego przyjętego jako dowód przez organ pierwszej instancji ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości odnotował jedynie [...] gruntami przeznaczonymi na cele komunikacyjne na terenie powiatu bielskiego. Z uwagi na niewystarczającą liczbę tych transakcji analizę poszerzono do rynku regionalnego obejmującego powiaty sąsiednie, opierając się na treści § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne było przyjęcie do porównań transakcji gruntami przeznaczonymi, a nie zajętymi pod drogi publiczne. Niedopuszczalne było również zastosowanie § 26 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie do analizy transakcji z rynku regionalnego. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi nie można stosować zamiennie z cenami gruntów zajętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy w celach porównawczych powinien posłużyć się jedynie cenami transakcyjnymi gruntów już zajętych pod drogi. W przypadku braku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, na badanym rynku lokalnym przyjąć należało do wyceny, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość operatu sporządzonego na zlecenie skarżących przez J.K.. Odnosząc się do kwestii uwzględnienia w odszkodowaniu wartości poniesionych nakładów, organ wskazał, że skarżący w toku postępowania nie udokumentowali, że nakłady na urządzenie drogi zostały poniesione przez ich poprzedników prawnych. Sam fakt, że nieruchomość stanowiła do dnia [...] r. własność osób fizycznych nie jest równoznaczny z tym, że osoby te urządziły drogę na nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji ostatecznej na podstawie operatów przedstawionych przez skarżących w terminie miesiąca oraz o uwzględnienie w operacie składników znajdujących się na nieruchomości w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających. Podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wywodząc swoje uprawnienie do domagania się odszkodowania za nakłady z niekwestionowanego prawa własności do nieruchomości przed [...] rokiem. Powołali się na wpisy w księgach wieczystych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymali skargę powołując się dodatkowo na art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego. Wnieśli o powołanie na świadka J.K.. Na rozprawie w dniu [...] . pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśniła, że w granicach prowadzonego postępowania zostały wydane także ostateczne decyzje z dnia [...] r. orzekające o odszkodowaniu na rzecz P.G.i J.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa, w tym z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które to naruszenie skutkuje koniecznością uchylenia kontrolowanych aktów, albowiem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W granicach kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawy w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, doszło do naruszenia dyspozycji art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych. Ta zasada została naruszona przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem przyjdzie, co zupełnie umknęło uwadze organów orzekających, że tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 970/07, w sposób wyraźny zawarł skierowane do organów orzekających wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy ujawniła fakt wydania decyzji ustalających odszkodowanie za przedmiotowe działki w stosunku do dwóch stron postępowania (dwie ostateczne i prawomocne decyzje Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...] ustalające odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość dla P.G. i J.G.). Sąd wskazał, że okoliczność ta winna zostać poddana wnikliwej analizie i weryfikacji. Nie jest bowiem możliwe w istniejącym stanie prawny wydanie decyzji w stosunku do części uprawnionych i ustalenie odszkodowania za ułamkowy udział w nieruchomości, bez jednoczesnego ustalenia wartości całej przejętej nieruchomości. Odszkodowanie w określonym trybie musi być ustalone za całą nieruchomość w stosunku do wszystkich uprawnionych. Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Potwierdzenie faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. winno zatem skutkować przeprowadzeniem postępowania w celu stwierdzenia nieważności tych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wszczęcie takich postępowań będzie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów p.p.s.a. nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania dokonywanie ponownej oceny przesądzonych w wyroku z dnia [...] r. okoliczności, ani tym bardziej podważanie dokonanej w tym wyroku oceny prawnej. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów obu instancji było zastosowanie się do wskazań, jakie zostały w omawianym wyroku poczynione. Tymczasem żaden z organów tego nie uczynił. Żaden z organów nie tylko nie zastosował się do wskazań Sądu, ale w ogóle je pominął, nie odnosząc się do nich nawet w treści uzasadnień wydanych rozstrzygnięć. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. były i są jasne, i nadają się do wykonania. Ich pominięcie w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa, które z uwagi na istotę kontroli sądowoadministracyjnej nie może zostać uznane, jako naruszenie nieistotne. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać i musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Naruszeniem prawa materialnego i procesowego było bowiem zignorowanie przez organy obu instancji wynikającej z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie - art. 210 § 1 p.p.s.a. w związku z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu o terminie rozprawy. Wobec uchylenia kontrolowanych decyzji z naprowadzonych wyżej powodów rozpoznanie zarzutów skargi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z uwagi jednak na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wskazać przyjdzie, że zarzuty te w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W pierwszej kolejności zgodzić się bowiem przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z kolei z § 36 ust. 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...] r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu wynika, że przyjęte do analizy transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Tymczasem w ocenie Sądu odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających polega na przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów wyłącznie zajętych pod drogi publiczne, nie zaś przeznaczonych pod takie drogi. Za taką interpretacją przemawia w szczególności dokonana przez Radę Ministrów nowelizacja rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 7 października 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1628). Przed tą nowelizacją § 36 ust. 1 nakazywał przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowanie podejścia porównawczego, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Powołany przepis w tym brzmieniu (obowiązującym do dnia 6 października 2005 r.) pozwalał na porównywanie transakcji nieruchomościami zarówno przeznaczonymi jak i zajętymi pod drogi publiczne, zarówno przy wycenie nieruchomości przeznaczonych, jak i zajętych pod takie drogi. Po nowelizacji przepis ten nakazuje przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, że przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne do porównania przyjmuje się transakcje gruntami zajętymi pod takie drogi, zaś przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi – transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi. Zasadne jest również twierdzenie organu odwoławczego, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, nie znajdzie zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia. Przesądza o tym § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który w przypadku przeciwnej interpretacji odnośnie możliwości stosowania § 26 ust. 1, nie znalazłby zastosowania. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym m.in. w wyrokach tut. Sądu powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wreszcie za zasadne należy uznać to twierdzenie organu odwoławczego, które stanowi, że sam fakt legitymowania się prawem własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżących lub ich poprzedników prawnych na dzień [...] r. nie przesądza o prawie do odszkodowania za wartość urządzonej na tej nieruchomości drogi lub za nakłady poczynione na tę drogę. Aby odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających mogło obejmować również nakłady poczynione na nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego, to w toku postępowania należałoby udowodnić, że nakłady te zostały poczynione przez właścicieli tej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest takich dowodów, a zatem brak było w dotychczas prowadzonym postępowaniu podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Wskazać też przyjdzie, że samo dokonanie oszacowania nakładów na urządzenie i remonty drogi nie przesądza jeszcze o tym, że nakłady te ponieśli byli właściciele nieruchomości. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, to wskazać przyjdzie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowód taki nie jest dopuszczalny. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt tej sprawy. Z kolei przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu jedynie z dokumentów. Sąd nie mógł również uwzględnić w niniejszym postępowaniu wniosku o nakazanie organowi rozpoznanie sprawy w terminie miesiąca. Katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skarg na decyzje lub postanowienia zawarty jest w art. 145 p.p.s.a. i nie przewiduje rozstrzygnięcia co do terminu załatwienia sprawy. Na marginesie jedynie można zwrócić skarżącym uwagę na zmiany w przepisach prawa, jakie wprowadzone zostały ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wprowadzone zmiany dotyczą m.in. rozszerzenia uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku bezczynności organów i przewlekłości prowadzonego postępowania. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, którymi Sąd, organy i strony są związane na zasadzie powoływanego już art. 153 p.p.s.a.