II GSK 291/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1523/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz J. S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1523/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie ustalenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli, stwierdził nieważność § 5 i § 7 ww. uchwały a w pozostałej części skargę oddalił. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Rada Gminy P. w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy P. oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W podstawie prawnej powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 90 ust. 1, 2a, 2b, 2d, 3c, 3e, 3f, i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; u.s.o.). W § 5 ww. uchwały zawarto postanowienie, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli ustalana jest co miesiąc na podstawie wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie przedszkola publicznego w danym miesiącu przez Gminę, której siedziba położona jest najbliżej Gminy P. i znajduje się w powiecie p. oraz na podstawie faktycznej liczby dzieci uczęszczających w danym miesiącu rozliczeniowym do publicznego przedszkola. Zgodnie natomiast z § 7 zaskarżonej uchwały dotacja przekazywana jest w 12-u częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja. Pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. J. S. - właściciel Przedszkola nr [...] w W. - wystąpił do Rady Gminy P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywołanego ww. uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. Uchwałą z dnia [...] października 2011 r. Rada Gminy P. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z opinią Komisji Polityki Społecznej, w związku z uchyleniem kwestionowanej uchwały i uregulowaniem spornych kwestii w uchwale z dnia [...] maja 2011 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2011 r. rozpatrywane wezwanie stało się nieaktualne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. S. zarzucił uchwale z dnia [...] czerwca 2010 r. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 2 u.s.g. oraz art. 90 u.s.o. i domagał się stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1 oraz § 5 i § 7 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że ustalony uchwałą sposób naliczania w wpłacania dotacji wpływał na jej zaniżanie i wypłatę w terminach późniejszych niż wynika to z ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącego, choć drugie zdanie art. 90 ust. 2b u.s.o. pomija słowa użyte w pierwszym zdaniu "ustalonych w budżecie", to jednak nie można z tego powodu przyjmować, że ustawodawca w przypadku braku na terenie danej gminy przedszkola publicznego określił obliczanie dotacji nie na podstawie ustalonych w budżecie (zaplanowanych) wydatków bieżących, tylko na podstawie faktycznie (rzeczywiście) poniesionych wydatków bieżących. W ustawie o systemie oświaty ustawodawca w ogóle nie używa określeń faktyczne czy rzeczywiste wydatki. Należy przyjąć, że drugie zdanie ust. 2 b nadal odnosi się do wydatków ustalonych w budżecie, tyle że ustawodawca wskazał, że są to kwoty ustalone w budżecie sąsiedniej, a nie własnej gminy. Odmienna interpretacja skutkowałaby tym, że dotacje dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych na terenie gminy, w której jest przedszkole publiczne, byłyby inaczej liczone niż dotacje dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych na terenie sąsiedniej gminy, w której nie ma przedszkola publicznego i która opierałaby się na danych o wydatkach w przedszkolu publicznym pierwszej gminy. Skarżący podniósł też, że dodanie w § 7 uchwały słów "następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja...", skutkuje miesięcznym opóźnieniem w dokonywaniu wypłat dotacji i jest naruszeniem zapisu art. 90 ust. 3c u.s.o. Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, uznał, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca nieważność § 5 i § 7 uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r., natomiast nie jest zasadne żądanie skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1 zdanie 1-sze zaskarżonej uchwały, albowiem w tej części brzmienie uchwały stanowi w istocie powtórzenie ustawowego brzmienia przepisu (art. 90 ust. 2b). Zdaniem Sądu I instancji unormowania zawarte w § 5 i § 7 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z art. 90 ust. 2b u.s.o. i wykraczają poza granicę upoważnienia zamieszczonego w art. 90 ust. 4 tej ustawy. Podając argumenty na poparcie swego stanowiska WSA wskazał, że przyjęcie jako punktu odniesienia dla obliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego w gminie, w której nie prowadzi się przedszkola publicznego - wydatków bieżących rzeczywistych, a nie tych przewidzianych w budżecie sąsiedniej gminy, w sposób nieuprawniony różnicuje i pogarsza sytuację takiego przedszkola i jednocześnie podmiotu go prowadzącego w stosunku do prowadzącego przedszkole niepubliczne na terenie gminy, która posiada przedszkole publiczne. Taki sposób rozliczania dotacji - jak w zaskarżonej uchwale - powoduje, że wartość dotacji w każdym miesiącu jest niewiadomą i uniemożliwia jakiekolwiek planowanie, co jest przeszkodą w racjonalnym prowadzeniu działalności gospodarczej przez kierującego przedszkolem niepublicznym. W przeciwieństwie do tego dotacja obliczona na podstawie wysokości wydatków bieżących zawartych w budżecie gminy jest z góry znana, przewidywalna i jest też w znacznej części wielkością stałą, (oczywiście o ile nie nastąpią zmiany w tym budżecie). Sąd I instancji - powołując wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97 - uznał, że takie rozumienie przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., jakie przyjęto w zaskarżonej uchwale, narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji RP. Ponadto zapis § 7 uchwały, będący konsekwencją przyjętego sposobu obliczenia dotacji, narusza art. 90 ust. 3c u.s.o.w Przekazywanie dotacji w 12-tu różnych, wcześniej nieznanych co do wysokości ratach, nie w miesiącach za które dotacja jest przekazywana, lecz następnych - z przekroczeniem danego roku budżetowego - narusza zasady dotyczące dotacji, będącej świadczeniem rocznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy P., zaskarżając ten wyrok w części stwierdzającej nieważność § 5 i § 7 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 90 u.s.o. przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone w przedszkolu publicznym prowadzonym przez sąsiednią gminę w przeliczeniu na jednego ucznia - ustalone w budżecie tamtej gminy, co w konsekwencji skutkowało uznaniem nieważności zapisów § 5 i § 7 spornej uchwały, podczas gdy przepis ustawy wprost w żaden sposób nie wskazuje, że w przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki ustalone w budżecie tej gminy, a mówi jedynie o wydatkach bieżących ponoszonych, co w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie jest pojęciem tożsamym z wydatkami ustalonymi w budżecie, b) art. 90 ust. 3c u.s.o. przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza przekazania dotacji w różnych, wcześniej nieznanych co do wysokości ratach, podczas gdy z przepisu ustawy nie obliguje do przekazywania dotacji w 12 równych ratach. Wobec powyższego Rada Gminy P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność § 5 i § 7 spornej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy gmina nie prowadzi własnego przedszkola wysokość dotacji winna być obliczana w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę (art. 90 ust. 2b u.s.o.), a więc wydatki rzeczywiste. W § 5 zaskarżonej uchwały odwołano się do "wydatków bieżących ponoszonych...", powtarzając brzmienie art. 90 ust. 2b u.s.o., dlatego też uchwały nie można uznać za nieważną. Dalej, wskazano, że przyjęcie argumentacji Sądu I instancji pogarsza sytuację gmin nieposiadających własnych przedszkoli, gdyż nie mają one żadnego wpływu na ustalenie wysokości dotacji ustalanych w budżecie najbliższej gminy. Zatem racjonalne wydaje się uznanie, że gminy te w odróżnieniu od gmin posiadających własne przedszkola winny opierać się na ponoszonych, a nie planowanych wydatkach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały - dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Istotnie, w treści przepisu ustawodawca określił wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli w gminach - w których znajdują się przedszkola publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach. Odnośnie zaś niepublicznych przedszkoli w gminach, na terenie których nie ma przedszkoli publicznych, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie przedszkola publicznego przez gminę najbliższą. Powyższe - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie uzasadnia jednak stanowiska Rady Gminy, że sformułowanie "wydatki bieżące ponoszone przez gminę najbliższą na prowadzenie przedszkola publicznego" odczytać należy jako rzeczywiste wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę, nie zaś jako wydatki bieżące ustalone w tej gminie, a ponoszone na prowadzenie w tej gminie przedszkola publicznego. Przede wszystkim stanowisko to nie znajduje oparcia w brzmieniu przepisu. Ustawodawca nie zawarł bowiem w treści regulacji określenia wydatki rzeczywiste. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych przedszkoli w gminach, które prowadzą przedszkola publiczne, druga zaś dotacji dla niepublicznych przedszkoli w gminach, które przedszkoli publicznych nie prowadzi. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące, ustalone w gminie najbliższej. Przychylić należy się do poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że odmienna interpretacja art. 90 ust. 2b u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Zgodzić należy się z tym, że ustalanie dotacji zgodnie z zaskarżoną uchwałą skutkuje nieprzewidywalnością miesięcznie przekazywanych części, co wyklucza racjonalne planowanie i tym samym racjonalne prowadzenie działalności. Ponadto kwestionowany sposób ustalania wysokość dotacji rzutuje na prawidłowość terminu jej przekazania. Jak trafnie w sprawie podniesiono zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Brak więc podstaw prawnych do przyznawania 12-tu oddzielnie ustalanych dotacji i przekazywania ich po terminie ściśle określonym przytoczonym przepisem. Nie ulega bowiem kwestii, że przekazywanie dotacji na podstawie § 7 uchwały ("(...) w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy złożona przez szkołę (placówkę) niepubliczną informacja (...)"), skutkuje miesięcznym opóźnieniem w dokonywaniu wypłat dotacji i jest naruszeniem zapisu art. 90 ust. 3c u.s.o. Zauważyć należy też, że wydatki bieżące, w rozumieniu art. 90 ust. 2b ustawy, oznaczają wydatki w danym roku budżetowym, pokrywającym się z rokiem kalendarzowy. Zatem wypłata ostatniej części - zgodnie z regulacją zawartą w § 7 zaskarżonej uchwały - po upływie roku kalendarzowego dodatkowo narusza zasadę roczności budżetu. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 90 ust. 2b u.s.o., przez błędną jego wykładnię, nie znajduje usprawiedliwienia. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 90 ust. 3c ustawy - przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza przekazania dotacji w różnych, wcześniej nieznanych co do wysokości ratach, podczas gdy z przepisu ustawy nie obliguje do przekazywania dotacji w 12 równych ratach. Przede wszystkim - jak wynika z uzasadnienia zaiskrzonego wyroku - Sąd I instancji z treści wskazanego przepisu nie wywiódł, że dotacja wypłacana jest w 12 równych częściach. Wskazał jedynie, że "sposób rozliczania dotacji - jak w zaskarżonej uchwale - powoduje, że wartość dotacji w każdym miesiącu jest niewiadomą i uniemożliwia jakiekolwiek planowanie /.../". Stanowisko to przedstawiono jedynie jako argument, że ustalanie dotacji przewidziane § 5 uchwały w sposób nieuprawniony w gorszej sytuacji stawia przedszkole niepubliczne w gminie, która nie prowadzi przedszkola publicznego. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).