I OSK 496/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 353/12 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Krakowie na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Państwowej Komisji Wyborczej na rzecz [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/12, oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w Krakowie na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: pismem z dnia 29 lipca 2011 r. Fundacja [...] z siedzibą w Krakowie wniosła do Państwowej Komisji Wyborczej zastrzeżenia i uwagi do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD uczestniczących w wyborach samorządowych przeprowadzonych w listopadzie i grudniu 2010 r., a także zwróciła uwagę na problem interpretacji przepisów wyborczych w tych wyborach. Państwowa Komisja Wyborcza, w piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 r., odniosła się do problemów interpretacji przepisów wyborczych podniesionych przez Fundację oraz poinformowała, że w toku badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD uczyni przedmiotem analizy także zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia, które zostaną wykazane w treści uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie sprawozdań finansowych wskazanych komitetów wyborczych. Fundacja otrzyma natomiast odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia, stosownie do treści art. 84b ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). W dniu 24 lutego 2012 r. do Krajowego Biura Wyborczego wpłynęło kolejne pismo Fundacji [...] datowane na 22 lutego 2012 r., w którym Fundacja zwróciła się o udzielenie informacji o stanie rozpatrzenia jej zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD z kampanii samorządowej w 2010 r. W piśmie tym podniesiono, że na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej brak jak dotąd informacji o zaakceptowaniu bądź odrzuceniu sprawozdań tych komitetów. Dlatego też Fundacja zwraca się z zapytaniem o stan rozpatrywania zgłoszonych zastrzeżeń oraz ewentualnie podjętych w związku z nimi kroków, jak i sformułowanych wniosków przez Państwową Komisję Wyborczą. Państwowa Komisja Wyborcza nie odpowiedziała na powyższe pismo Fundacji. Pismem z dnia 31 lipca 2012 r. Fundacja [...] z siedzibą w Krakowie skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w tym zakresie, zgodnie z jej wnioskiem z dnia 22 lutego 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wskazano, iż Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Państwowa Komisja Wyborcza jest organem władzy publicznej, który realizuje zadania o charakterze publicznym. Tyma samym strona skarżąca powinna była uzyskać odpowiedź na pismo z dnia 22 lutego 2012 r. w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na wyżej wymienione pismo w terminie ustawowym, organ ten pozostaje w bezczynności. Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę postulowała jej oddalenie wskazując, że wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych przez partie polityczne, organizacje i komitety wyborcze wyborców, biorące udział w danych wyborach albo stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczej, jest uregulowane - w odniesieniu do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. - w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Pismo Fundacji, w którym wniesiono zastrzeżenia i kolejne pismo w tej sprawie nie są zatem wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych oraz sposób ich wykorzystania przez organ wyborczy w toku badania sprawozdań finansowych reguluje Ordynacja wyborcza. Państwowa Komisja Wyborcza zaznaczyła przy tym, że zastrzeżenia i uwagi Fundacji zawarte w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. zostały uwzględnione w toku badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO oraz SLD. Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie sprawozdań komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach samorządowych w 2010 r., w tym uchwała z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego PO RP i uchwała z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego SLD, zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 10 lutego 2012 r. w Informacji Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 30 stycznia 2012 r. o przyjętych i odrzuconych sprawozdaniach finansowych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w dniach 21 listopada i 5 grudnia 2010 r. Rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej podejmowane po zbadaniu sprawozdań finansowych komitetów wyborczych są więc informacjami publicznymi, które zostały udostępnione w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę zwrócono ponadto uwagę, że organem wyborczym jest Państwowa Komisja Wyborcza, a nie Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten podzielił argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i wskazał, że Ordynacja wyborcza w sposób kompleksowy reguluje sposób wnoszenia oraz rozpoznawania zastrzeżeń zgłaszanych w trybie wyborczym i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, informacji o stanie rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych nie można dochodzić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu żądana przez Fundację informacja dotycząca stanu rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jednak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek Fundacji z dnia 22 lutego 2012 r. nie dotyczył udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania poprzez: a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na wydaniu wyroku w oparciu o podstawę prawną nieobowiązującą na dzień orzekania, tj. art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej, b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy i uznaniu, iż w zakresie informacji, o jakie występowała strona skarżąca toczyło się postępowanie określone w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej, c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez niewyjaśnienie zasad i trybu uzyskania żądanej informacji, będącego zdaniem sądu trybem szczególnym, a także prostej akceptacji twierdzeń organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, że tryb uzyskiwania informacji publicznej o stanie rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań komitetów wyborczych uregulowany jest jako tryb szczególny we właściwych przepisach dotyczących wyborów samorządowych, b) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 84b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza, polegające na przyjęciu, że przepis ten reguluje również tryb uzyskiwania informacji o stanie rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań komitetów wyborczych, tudzież odpowiednio identycznego w brzmieniu, a aktualnie obowiązującego przepisu art. 144 § 7 i § 8 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, iż wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji został oparty o podstawę prawną, która nie obowiązywała w dniu orzekania. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113), ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie Kodeksu wyborczego nastąpiło w dniu 31 stycznia 2011 r., zatem wszedł on w życie 1 sierpnia 2011 r. Tym samym w dniu zarówno złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Fundację, jak również w dniu orzekania nie obowiązywały przepisy Ordynacji Wyborczej. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł poszukiwać trybu dostępu do informacji publicznej (w ramach normy kolizyjnej wyrażonej w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Ponadto zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednej z cech określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. wyjaśnienia podstawy prawnej. Nie jest możliwe odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się sąd kwalifikując zapytanie Fundacji we wskazany powyżej sposób. Samo stwierdzenie, że istnieją przepisy regulujące kwestię, co do których żąda się informacji nie stanowi o tym, że tryb ich udzielenia będzie podlegał tej samej regulacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło nadto do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego wskazanego przez Sąd meriti, bo akt prawny, w jakim on się mieścił nie reguluje w całości trybu dostępu do żądanych danych, w tym przez podmioty, które nie zostały wymienione w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Przedmiotem żądania była informacja o stanie rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań, a nie same zastrzeżenia, stąd przepis ten nie miał tu zastosowania. To samo dotyczy zresztą identycznego w brzmieniu art. 144 § 7 i 8 obecnie obowiązującej ustawy Kodeks wyborczy. W toku rozprawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze kasacyjnej i dodał, że zastrzeżenia do sprawozdań finansowych zostały złożone po upływie ustawowego terminu, stąd stosowanie obu wymienionych ustaw wyborczych nie powinno mieć miejsca, zaś żądane dane podlegały udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż ocena trafności zastosowania czy wykładni prawa materialnego może mieć miejsce tylko po przesądzeniu poprawności ustaleń faktycznych i procedowania przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się uzasadnione. Przede wszystkim w toku postępowania sadowoadministracyjnego, jak i zresztą administracyjnego, nie ustalono czy zastrzeżenia zgłoszone w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Tymczasem zagadnienie to ma istotne znaczenie dla przyjętego reżimu prawnego ich rozpoznania, a co za tym idzie rozpoznania żądania zgłoszonego w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. Niepodobna przeto odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej niewyjaśnienia sprawy w zakresie, od którego zależy zastosowanie prawidłowego przepisu prawa materialnego. Oto bowiem gdyby owe zastrzeżenia złożono w terminie, wówczas sprawa toczyłaby się w oparciu o właściwe przepisy dotyczące wyborów, przy czym w tym miejscu godzi się wskazać na utrwaloną linię orzecznictwa, wedle której zagadnienia dotyczące obecnej kadencji wyborczej rozpoznawane są wedle przepisów Ordynacji wyborczej (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 304/12, publ. W Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takiej sytuacji podmiot żądający informacji winien poddać się rygorom zawartym w tych przepisach i żądać załatwienia sprawy na tej podstawie, ewentualnie w ramach środków przewidzianych w procedurze administracyjnej. Natomiast w sytuacji, w której zastrzeżenia zostałyby wniesione po terminie, wówczas żądanie nie miałoby oparcia w przepisach wyborczych, a byłoby żądaniem ocenianym na innej podstawie. Wtedy też domaganie się udzielenia informacji o stanie sprawy i sposobie jej załatwienia mogłoby być oceniane wedle reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, gdyż zdaje się brak jest ku temu innej podstawy prawnej. Te kwestie nie zostały dostatecznie wyjaśnione, toteż sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna, toteż niepodobna aktualnie jej dokonać. W tym miejscu trzeba tylko wskazać, że Sąd I instancji popadł w pewną sprzeczność kwalifikując żądanie jako należące do materii informacji publicznej, zaś ostatecznie odmawiając dostępu do niej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznając brak bezczynności organu w tej materii. Z przytoczonego powodu zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, a sprawa wymagała przekazania do ponownego rozpoznania w celu ustalenia terminu wniesienia zastrzeżeń i w zależności od tego ustalenia dokonania stosownych rozważań materialnoprawnych Dlatego, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.