I OSK 122/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1013/12 w sprawie ze skargi B. M., B. M., K. M. i K. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1013/12 oddalił skargę B. M., B. M., K. M. i K. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał B. M., B. M., K. M. oraz K. M. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że przedmiotowy lokal jest własnością [...] i pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji. Składa się z trzech pokoi, o powierzchni użytkowej 45,10 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 34,51 m2. Lokal został przydzielony J. i K. M. na podstawie przydziału nr [...] Komendy Milicji Obywatelskiej [...] z dnia [...] lipca 1967 r. Uprawnionymi do zamieszkiwania byli żona i dzieci. J. M. zmarł w dniu 7 kwietnia 1997 r. Na wniosek B. M. – syna zmarłego najemcy, pismem z dnia 25 listopada 2005 r., organ Policji zrzekł się dyspozycji przedmiotowego lokalu mieszkalnego i przekazał go do zasobów [...] w celu zawarcia umowy najmu z ww. wnioskodawcą. Wydział Zasobów Lokalowych [...] pismem z dnia 14 marca 2006 r. poinformował, że nie ma podstaw prawnych do wynajęcia lokalu na rzecz wnioskodawcy i stwierdził, że przedmiotowy lokal nadal pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji. Wobec powyższego pismem z dnia 31 marca 2006 r. Komenda [...] Policji poleciła B. M. podjęcie kroków w celu jak najszybszego uzyskania lokalu mieszkalnego we własnym zakresie i przekazania zajmowanego lokalu do dysponenta. W dniu 6 października 2011 r. dokonano kontroli lokalu i ustalono, że w lokalu zamieszkują bez tytułu prawnego i zameldowania B. M., K. M. i K. M. Wobec poczynionych ustaleń organ wezwał ww. do dobrowolnego opuszczenia lokalu i przekazania dysponentowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma, z czego zainteresowani nie wywiązali się. W wyniku czynności sprawdzających organ ustalił, że w lokalu zamieszkuje B. M., była żona B. M. oraz synowie K. M. i K. M., natomiast B. M. przebywa w lokalu dwa, trzy razy w tygodniu. Z kolei B. M. i jej synowie zameldowani są na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. Wymienione osoby nie posiadają zatem tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, ponieważ nie znajdują się w kręgu osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego, na podstawie przepisów ustawy o Policji czy też przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji". W związku z powyższym organ uznał, że wobec skarżących zachodzi podstawa do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, przewidziana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania B. M., B. M., K. M. i K. M., utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając pogląd organu pierwszej instancji, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogą tytułu takiego uzyskać. Nie są oni bowiem ani funkcjonariuszami Policji, ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłych J. i K. M.. Skoro zatem przedmiotowy lokal nie został przydzielony odwołującym się w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiadają oni prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, to w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zasadne było wydanie decyzji o opróżnieniu tego lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M., B. M., K. M. oraz K. M. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej w skardze ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Przepisy ustawy o Policji w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, którzy w chwili jego śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogli takiego tytułu prawnego uzyskać, są zatem osobami zajmującymi lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika przy tym bezspornie, że lokal nr [...] przy ul. [...], należący do zasobów organów Policji, pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 października 2012 r. wniósł B. M., reprezentowany przez adwokata L. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne, w szczególności: art. 691 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez ich pominięcie oraz pominięcie treści art. 56, art. 60 i art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego przy ocenie skuteczności zrzeczenia się przez [...] Komendę Policji dysponowania lokalem mieszkalnym, w którym mieszka syn zmarłego najemcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd ograniczył się do oceny działalności organów w aspekcie przepisów o Policji, podczas gdy sprawa wykracza poza te unormowania. Nie został zwłaszcza rozpoznany zarzut braku kompetencji organów Policji do decydowania o eksmisji z mieszkania komunalnego, po trwałym zrzeczeniu się dysponowania tym lokalem przez Policję zawartym w piśmie z dnia 14 listopada 2005 r., a skierowanym do [...] . Pismo to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, było jednostronnym oświadczeniem woli organu Policji, które dotyczyło prawa najmu, a więc materii uregulowanej przez Kodeks cywilny i ustawę o ochronie praw lokatorów. Ustawa ta nie ma bezpośredniego zastosowania do mieszkań będących w dyspozycji organów resortu spraw wewnętrznych, gdy przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 3 ust. 2 tej ustawy). W rozpoznawanym przypadku jest to ustawa o Policji, która nie zajmuje się najmem jako umową cywilnoprawną, tylko ustala zasady przyznawania lokali będących w dyspozycji poszczególnych jednostek organizacyjnych resortu. Do takiej umowy stosuje się przepisy prawa cywilnego oraz w pewnym zakresie ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym przepis art. 691 Kodeksu cywilnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że jest synem zmarłego najemcy i mieszkał z nim w chwili zgonu. Wobec tego służy mu roszczenie wobec właściciela nieruchomości – [...], realizowane w postępowaniu cywilnym, o ustalenie stosunku prawnego – wstąpienia w stosunek najmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie nie występowały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", a zatem należało, zgodnie z § 1 tego przepisu, rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne. W skardze kasacyjnej wprawdzie przytoczono podstawy kasacyjne bez powołania się w treści skargi na art. 174 P.p.s.a., niemniej jednak uchybienie to nie jest wadą, z powodu której skargi nie można rozpoznać. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 370). Wskazanym wymogom nie odpowiada skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie nie powołuje żadnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym Sąd pierwszej instancji uchybił (art. 145-151 P.p.s.a.), nie wskazuje też, jako norm odniesienia, stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Nie można uznać za wystarczające wskazanie w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija tematykę oceny skuteczności zrzeczenia się dysponowania lokalem mieszkalnym normowaną prawem cywilnym, ustawą o ochronie praw lokatorów i uchwałą Rady [...], co może uzasadniać zarzut braku rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego - bez powiązania tego zarzutu z konkretnym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli autor skargi kasacyjnej chciał wykazać, że Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą procedurą, w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, w szczególności postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07). Nie można uznać za skuteczne wskazanie naruszenia art. 56, art. 60 i art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż Sąd w rozpoznawanej sprawie tych przepisów nie stosował, a ocenę dokumentów zgromadzonych w sprawie przeprowadzoną przez organy administracji dokonywał zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w istocie sprowadza się do odmiennej oceny dowodów i wyprowadzania na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy. Tak sformułowany zarzut bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi jednak podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być bowiem ogólnikowe. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania należy określić jednostkę systematyczną aktu normatywnego, w której został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przypomnieć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice i objąć badaniem przepisy ewentualnie naruszone przez sąd pierwszej instancji, a niewskazane w skardze kasacyjnej. Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi i zobligowany do uznania za wiążącą w sprawie ocenę okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ administracyjny prawidłowo ustalił, iż znajdujący się w [...] lokal nr [...] przy ul. [...] należy do zasobów organów Policji i pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów regulują przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji wymienionych powyżej organów i nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do nieposiadania przez skarżącego kasacyjnie i jego rodzinę tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego pozostaje prawidłowe. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym. Powtórzyć należy za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Chybiony jest również zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 691 Kodeksu cywilnego. Przepis ten reguluje kwestie wstąpienia w stosunek najmu w razie śmierci najemcy i roszczenia z tym związane rozpoznawane są w postępowaniu cywilnym przez sądy powszechne. Sąd administracyjny nie jest właściwy w tych sprawach, a w niniejszej sprawie, zgodnie z kompetencjami określonymi zarówno w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jak i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja skierowana do B. M., B. M., K. M. i K. M. nakazująca im opróżnienie lokalu mieszkalnego jest zgodna z prawem, znajdując oparcie w art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji. Skoro zatem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.