II OSK 1513/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1019/12 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytku urządzeń energetycznych napowietrznej linii niskiego napięcia i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1019/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytku urządzeń energetycznych napowietrznej linii niskiego napięcia i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył okoliczności faktyczne i prawne sprawy, które z uwagi na problem prawny wywołany w drodze wniesienia skargi kasacyjnej nie wymagają szczegółowego przedstawienia poniżej. Dlatego szczegółowo zostanie omówiona kwestia podnoszonego w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarzutu odnoszącego się do podpisania decyzji przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], stwierdzającą zdatność do użytku urządzeń energetycznych napowietrznej linii niskiego napięcia zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w W., gm. K., pow. wołomiński obejmujących: linię nn pomiędzy słupem RPr 9/ŻN oznaczonym w dokumentacji technicznej sporządzonej przez A. C. i T. S. w lipcu 2009 r. jako nr 6, a słupem K 10,5/12 (nr 8) i udzielającej P. S.A. Oddział W. pozwolenia na użytkowanie ww. urządzeń. Odnosząc się do legalności przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści. Ponadto odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym kwestii dotyczącej pełnienia przez osobę/osoby funkcji organu, wskazując, że problem ten był wielokrotnie wyjaśniany w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego. W pismach tych jednoznacznie wskazywano, że [...] WINB stoi na stanowisku, że osoba pełniąca obowiązki powiatowego organu nadzoru budowlanego posiada takie same obowiązki i kompetencje jak PINB. W tym też zakresie może korzystać z pieczęci urzędowych. Jedynym ograniczeniem ich obowiązywania i wykonywania przez tę osobę jest ich czasowość, tj. do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. Tak więc osoba pełniąca obowiązki ma prawo wydawać rozstrzygnięcia, działając jako organ, w imieniu którego występuje. W związku z tym zarzuty podnoszone w tym zakresie zdaniem organu są niezasadne. Ponadto [...] WINB wskazał również, że stanowisko PINB w W. zostało obsadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Artykuł 83 ust. 1 Prawa budowlanego ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Do jej przestrzegania obowiązany był również pełniący obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej lub ewentualnie o ich uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 61 § 4, art. 73 § 2 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. przez bezprawne przeprowadzenie postępowania przez osobę (nazwaną p.o. PINB) podszywającą się pod organ administracyjny PINB, niewyjaśnienie statusu prawnego postępowania, czy było ono prowadzone na wniosek, czy z urzędu, niewyjaśnienie rzetelne stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieustalenie właściwie stron postępowania i niepowiadomienie ich o nim, akceptowanie uniemożliwienia stronie uzyskania odpisu kluczowego dokumentu z akt sprawy, poświadczenie w tym zakresie nieprawdy i niewykonanie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodów z dokumentu i wizji lokalnej na sporne okoliczności, uniemożliwienie stronie tym samym czynnego udziału w postępowaniu, bez jego winy, rażące naruszenie prawa w trakcie prowadzenia postępowania poprzez tolerowanie prowadzenia go przez osobę nieumocowaną ustawowo i niebędącą organem; oparcie decyzji o nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; skierowanie decyzji przez oba organy do M. S. i do E. S., którzy nie są jest stronami tego postępowania, pominięcie GDDKiA jako strony postępowania; - niezastosowanie dla oceny dopuszczalności położenia w pasie drogowym napowietrznej linii energetycznej pomiędzy słupami nr 6 i nr 8, leżącej w części w pasie drogowym trasy S8 przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz przepisów Ustawy o drogach publicznych; - rażące naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie linii nn pomiędzy słupami o nr 6 i 8 przed wykonaniem zaleceń dokonania "zmian i przeróbek", nałożonych na podstawie art. 40 ww. ustawy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.; - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie rzetelne daty i okoliczności powstania słupa nr 6, co było kluczowe dla wyboru właściwych przepisów do oceny tej samowoli budowlanej; - wadliwość sentencji decyzji oraz jej uzasadnienia wynikającą z naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1019/12, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, odpowiadającym wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym i w pełni uzasadniały zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., w tym zawiera prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, zarzutem skargi najdalej idącym jest zarzut nieważności decyzji wydanych w sprawie z uwagi na podpisanie decyzji I instancji przez osobę pełniącą obowiązki PINB. W sprawach dotyczących legalności wykonanych robót budowlanych właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, do którego należą zadania i kompetencje m.in. przewidziane w art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie decyzja podpisana została przez osobę pełniącą obowiązki tego organu, co w ocenie skarżącego było działaniem nieprawidłowym, bo nie znajdującym żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przy piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2012 r. (k-141 sygn. akt VII SA/Wa 345/12 dołączonych do niniejszej sprawy) WINB złożył do akt sądowych pismo Starosty z 25 lipca 2011 r. powierzające pełnienie obowiązków PINB pracownikowi Inspektoratu, do czasu powołania nowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k-143 ww. akt). Kopie tych pism doręczono skarżącemu (k- 142). Do akt dołączono też Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który w § 5 reguluje zakres działania organu. W ust. 1 pkt 10 tego przepisu wskazano jako kompetencję organu wydawanie decyzji administracyjnych, w ust. 3 stwierdzono zaś, że podczas nieobecności Powiatowego Inspektora zastępuje go wskazany pracownik Inspektoratu, z wyłączeniem kompetencji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 6 i 9. Rozważając zarzut skargi dotyczący nieważności decyzji z powodu podpisania jej przez nieuprawnioną, zdaniem skarżącego, osobę, wskazał, że decyzja (podjęta przez organ I instancji) nie stała się ostateczna, z powodu uruchomienia trybu odwoławczego, decyzję zaś II instancji, która weszła do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna, podpisał powołany w trybie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej "u.s.p.". Nawet zatem gdyby przypisać wskazanej nieostatecznej decyzji atrybut nieważności (chociaż tak nie jest), to pamiętać należy, że do obrotu prawnego weszła decyzja ostateczna, co nie jest kwestionowane, podpisana przez powołanego prawidłowo piastuna organu. Po drugie z art. 4 ust. 2 u.s.p. wynika, że do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do powiatu należy też zapewnienie wykonywania określonych zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Do kręgu owych powiatowych służb, inspekcji i straży należą: Komendant Policji, Komendant Państwowej Straży Pożarnej oraz PINB. Służby te zachowują samodzielność w realizowaniu swoich zadań publicznych, jednocześnie będąc związane zwierzchnictwem starosty które nie jest zwykłym zwierzchnictwem służbowym, bowiem staroście przysługują jedynie uprawnienia określone w art. 35 ust. 3 u.s.p. i ustawach dotyczących tych służb, inspekcji i straży, tj. powoływanie i odwoływanie kierowników tych jednostek. O ile jednak uprawnienia osobowe starosty wobec komendanta policji lub straży pożarnej ograniczone są przez ustawy szczególne to w pełni starosta realizuje uprawnienia osobowe w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wynika to z zestawienia treści art. 35 u.s.p. z art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego. Artykuł 35 ust. 2 u.s.p. określa, że starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Z kolei ust. 3 pkt 1 określa uprawnienia osobowe starosty, który sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten koresponduje z art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Niewątpliwie zatem powołanie inspektora nadzoru budowlanego stanowi wyłączną (ograniczoną tylko powyższymi warunkami) prerogatywę starosty. Prawo budowlane nie zawiera żadnych regulacji dotyczących stanowiska zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (odmiennie niż w pozostałych służbach i inspekcjach). W związku z brakiem wyraźnego dopuszczenia do utworzenia stanowiska zastępcy powiatowego inspektora powstają sytuacje, w których nie ma powiatowego inspektora z powodu niemożności wykonywania swoich obowiązków przez inspektora lub po prostu w wyniku odwołania inspektora i niepowołania jeszcze nowego. Wówczas jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez starostę osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. Ustanowienie pełniącego obowiązki nie wymaga uzgadniania z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego, gdyż jest to stan tymczasowy nieuregulowany w przepisach (por. Komentarz do art. 86 Prawa budowlanego, R. Dziwiński, P. Ziemski, Lex Omega). Brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bowiem bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (por. B. Adamiak: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2006, nr 11, s. 52). Podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania, a utożsamienie organu administracji publicznej li tylko z piastunem organu, stanowiłoby realne zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. Nie można zatem podzielić poglądów skarżącego, że z chwilą, kiedy z jakichś powodów, np. odwołania piastuna organu, organ administracji (tj. PINB) nie może wykonywać powierzonych mu zadań i realizować przypisanych mu kompetencji, w tym nie mógł podpisać decyzji. W takim przypadku, przepisy wyżej przytoczone, a to art. 4 ust. 2 w zw. z art. 86 Prawa budowlanego dawały Staroście prawo do tego aby powierzyć pracownikowi Inspektoratu pełnienie obowiązków, a zatem podpisywanie decyzji. Skoro bowiem do zadań publicznych powiatu należy zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży to brak piastuna organu (PINB) musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie Starosty. Uzupełniająco Sąd dodał, że przepis wspomnianego regulaminu nie wskazywał, że osobą, która może wykonać to uprawnienie, tj. wskazać osobę zastępującą, jest Inspektor Powiatowy. Wyprowadzić stąd można zatem wniosek, że przy nieobecności piastuna organu zastąpić go może, albo osoba wskazana przez Inspektora Powiatowego, albo, jeśli nie jest to możliwe ze względu na trwałą nieobecność piastuna organu, ze względu na konieczność kontynuacji władztwa publicznego, osobę zastępującą wskaże dysponujący na mocy wskazanych wyżej przepisów zwierzchnik posiadający uprawnienia osobowe wobec piastuna organu. Po trzecie kwestia ewentualnej wadliwości aktu powierzenia obowiązków nie mieści się w granicach rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki sprawy. Zarzut ewentualnego nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest zaś tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniąca funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09). Odnosząc się do pozostały zarzutów, konkludując wywód tym zakresie, Sąd wskazał, że nie znalazł żadnych powodów do wzruszenia wydanych w sprawie decyzji. W sprawie uwzględniono zgromadzony w sposób wystarczający materiał dowodowy, w tym wykorzystano opinię techniczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, a więc i wiedzą fachową niezbędną do oceny stanu technicznego urządzeń elektroenergetycznych. Z opinii tej wynika wprawdzie zły stan techniczny m.in. słupa oznaczonego nr 5 uzasadniający wydanie decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ale słup ten nie został objęty rozstrzygnięciami wydanymi w sprawie. Na marginesie należy też wskazać, że z dokumentacji technicznej nie wynika, aby ww. słup energetyczny (po doprowadzeniu do odpowiedniego stanu) nie spełniał innych parametrów, w tym wysokościowych (na które wskazuje skarżący), i nie nadawał się do użytku, wobec czego wymagał rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy prawidłowo w tym kontekście podniósł w uzasadnieniu decyzji, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby kwestionować sporządzoną na użytek sprawy opinię techniczną, wykonaną przez osobę z odpowiednim przygotowaniem zawodowym zawierającą m.in. ocenę stanu ww. słupa energetycznego. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczą nieprawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i kwestionując ustalenia faktyczne. Raz jeszcze Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 K.p.a., w tym prawidłowo skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym organ nie tylko wyjaśnił okoliczności faktyczne i wskazał na zastosowane przepisy prawa materialnego, ale także odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko we wszystkich kwestiach podniesionych przez Wiesława Stańczaka, w tym dotyczącej dokumentacji technicznej. Sąd nie stwierdził i w tym zakresie żadnego wadliwego działania ze strony organu wojewódzkiego, a argumenty przedstawione ww. kwestii uznał w pełni za zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej pkt I oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a przez jego zastosowanie i oddalenie skargi; oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie wskazanych przepisów i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji PINB w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], pomimo że zaszła w odniesieniu do tego aktu przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W kwestii podpisania decyzji administracyjnej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w sprawach zainicjowanych przez W. S., Naczelny Sąd Administracyjny już kilkukrotnie wypowiadał jednolite stanowisko, którym nie jest związany skład orzekający w niniejszej sprawie, ale stanowisko to skład ten w pełni podziela (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2994/12, II OSK 2993/12, II OSK 2110/12). Po pierwsze, kwestii wadliwego podpisania decyzji wydanej przez organ administracyjny nie można utożsamiać z niewłaściwością organu. W takich okolicznościach nie można w ogóle mówić o problemie wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Wynika to z tego, że funkcjonowania organu administracji publicznej nie można utożsamiać z piastunem organu, czyli konkretną osobą fizyczną, wykonującą zadania danego organu, w tym przypadku PINB w W.. Po drugie, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest to czy legalnie została wyznaczona osoba pełniąca obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie mniej jednak nie jest tak, że przepisy obowiązującego prawa w ogóle nie regulują kwestii tego, jak powinna wyglądać organizacja powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego podczas nieobecności z różnych względów powołanego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wynika to pośrednio z art. 86 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego określa powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w regulaminie organizacyjnym. Bez znaczenia jest przy tym wyznaczenie osoby jako pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, ponieważ w ten sposób zostaje jedynie podkreślone, że nie została dotychczas skutecznie przeprowadzona procedura powołania konkretnego kandydata na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji nie może być mowy o wstrzymaniu działalności organu administracyjnego, ponieważ to mogłoby prowadzić do destabilizacji funkcjonowania państwa. Nie bez przyczyny zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się na wynikającą z obowiązujących przepisów prawa zasadę kontynuacji (ciągłości) działania organów administracji publicznej. Choć powyższa ocena nie wynika wprost z przepisów prawa, jednak z uwagi na charakter działalności organów administracji publicznej, która służy realizacji konstytucyjnych praw i obowiązków, w tym w ramach władztwa administracyjnego funkcji państwa, przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej niewątpliwie obowiązujące przepisy prawa muszą prowadzić do zapewnienia realizacji zadań jakie niesie ze sobą organizacja państwa, także powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powierzenie zatem przez starostę obowiązków powiatowego inspektora nadzoru budowlanego osobie niepowołanej na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego mieści się w kompetencjach starosty wynikających z art. 35 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 ust. 2 u.s.p. oraz w zw. z art. 86 Prawa budowlanego. Oznacza to, że starosta powinien na czas braku powołania osoby na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zapewnić funkcjonowanie tego organu. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie przywołał, powoływaną w doktrynie i w orzecznictwie tezę, że wówczas jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez starostę osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. Ustanowienie pełniącego obowiązki nie wymaga uzgadniania z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego, gdyż jest to stan tymczasowy nieuregulowany w przepisach. Jednak powyższe rozważania nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie w ogóle nie wykazała, że pod decyzją pierwszoinstancyjną podpisała się osoba pełniąca obowiązki PINB w W.. Z decyzji tej wynika, że pod nią podpisał się osobiście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w osobie M. C.. Ani z odwołania, ani ze skargi, ani ze skargi kasacyjnej nie wynika by W. S. w ogóle podjął próbę podważenia i wykazania, że pod decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], podpisała się inna osoba niż powołany przez starostę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tym względzie jest gołosłowne, bo nie poparte żadnymi dowodami w sprawie. Pismo Starosty z dnia 25 lipca 2011 r. złożone przy piśmie organu z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 345/12 dla tej oceny nie ma znaczenia, ponieważ pismo to dotyczy Z. A. – tym samym nie może stanowić wystarczającego dowodu na potwierdzenie, że w dniu 26 stycznia 2012 r. funkcjonował pełniący obowiązki PINB w W., w sytuacji gdy z decyzji wprost wynika, że została ona wydana i podpisana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Tym samym strona skarżąca nie wykazała by w niniejszej sprawie zaistniał problem prawny będący przedmiotem zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.