II SA/Rz 703/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba- Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie "K.p.a."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] września 2011 r. M. K. zwróciła się z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], którą w pkt I uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą M. K. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w S. ul. [...], który uległ uszkodzeniu w czasie powodzi w miesiącach maj i czerwiec 2010 r. Jednocześnie w pkt II decyzji przyznano M. K. zasiłek celowy: 1) w wysokości 78 951,00 zł netto na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, położonego w S. ul. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju i czerwcu 2010 r., 2) w wysokości zapłaconego podatku VAT od wydatkowanej kwoty netto określonej w pkt 1; Natomiast w pkt III określono termin rozliczenia z przyznanej zaliczki do dnia 30 czerwca 2011 r., a w pkt IV określono wypłatę wydatkowanej kwoty podatku VAT na okres 2 tygodni od dnia rozliczenia określonego w pkt III. W motywach wniosku o zmianę ostatecznej decyzji M. K. wskazała na pojawienie się nowych okoliczności. Podała, że po upływie roku od zejścia wody powodziowej w ławach i ścianach budynku ukazały się pęknięcia ścian i rysy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 107 w związku z art. 155 K.p.a., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] odmówiło zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu wskazując na samodzielny charakter postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz na subsydiarny charakter uprawnień wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej podało, że poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. SKO zaznaczyło, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., przyznającej zasiłek celowy, szkody powstałe w budynku oszacowane zostały w operacie sporządzonym przez mgr inż. H.W., który nie był przez stronę kwestionowany. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że w ustalonym na dzień orzekania stanie faktycznym istnieją przesłanki do zwiększenia kwoty przyznanego zasiłku. Nowo opracowana ekspertyza odwołuje się do ekspertyzy mgr inż. H. W., w której zresztą ww. ujął te szkody, na które aktualnie wskazuje PINB, nakazując ich zniwelowanie. Powyższe nie uzasadnia podwyższenia kwoty zasiłku celowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. zwróciła się o ponowne jej rozpoznanie z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności. Podała, że zasiłek celowy został przyznany w oparciu o ekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę Pana H. W. Zarówno w niej, jak i kosztorysie nie zostały ujęte prace zabezpieczające takie jak: wzmocnienie zewnętrznych ścian nośnych budynku, wzmocnienie fundamentów budynku, wykonanie opaski odbojowej wokół budynku, docieplenie budynku. Konieczność wykonania tych prac, była wynikiem uwidocznienia się uszkodzeń po upływie roku od czasu "zejścia wody powodziowej". Wykonanie tych prac zostało zasugerowane przez rzeczoznawcę, nie zaś ujęte w ekspertyzie. Dopiero Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w oparciu o ww. ekspertyzę i przeprowadzoną "wizję lokalną", decyzją z dnia [...] września 2011 r. zobowiązał ją do wykonania tych prac zabezpieczających. Powyższe prace remontowe zostały oszacowane w kosztorysie na kwotę 34 913,05 zł. Wnioskodawczyni zwróciła się o zwiększenie zasiłku o tą właśnie kwotę, bowiem z powodu trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej nie jest w stanie pokryć dalszych prac remontowych. Wskazała, że nie kwestionowała decyzji SKO z dnia [...] marca 2011 r., gdyż nie mogła przewidzieć, że w przyszłości (tj. rok po zejściu wody powodziowej) powstaną szkody, wymagające prac zabezpieczających. Okoliczności te powodują, że z uwagi na słuszny interes strony i słuszny interes społeczny zasadną jest zmiana decyzji SKO i zwiększenie kwoty zasiłku celowego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu SKO cytując treść art. 154 i art. 155 K.p.a. podało, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: strona wyrazi zgodę na zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena czy w okolicznościach konkretnej sprawy istnieje interes społeczny lub słuszny stron, należy do organu administracji państwowej. Kolegium uznało, że zmiana decyzji i przyznanie zwiększonej kwoty zasiłku celowego niewątpliwie leżałoby w interesie strony, lecz w okolicznościach sprawy należy także zbadać czy ten interes strony jest słuszny. Wskazując na subsydiarny charakter świadczeń uzyskiwanych z pomocy społecznej Kolegium podało, że M. K. otrzymała pomoc finansową w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego. Podstawą do jego przyznania była opinia rzeczoznawcy, której nie kwestionowała. Wnioskodawczyni nie kwestionowała również samej decyzji przyznającej ten zasiłek. Nadto już na etapie pierwszej wyceny rzeczoznawca sygnalizował konieczność wykonania prac zabezpieczających. Kolegium podało, że poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się zasiłek o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, która to okoliczność nie przesądza o konieczności jego przyznania. Decyzje wydawane w tym przedmiocie są wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może przyznać to świadczenie. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest słusznego interesu strony, którego istnienie uzasadniałoby zwiększenie kwoty zasiłku celowego na remont domu. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. K. podnosząc, że jest dla niej krzywdząca. Powołując się na okoliczności wskazane w odwołaniu i podtrzymując jego argumentację skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem istnieje słuszny interes strony, jak również interes społeczny, który uzasadnia zmianę decyzji SKO i zwiększenie kwoty zasiłku celowego. Podkreśliła, że wykonała nakazane przez organ nadzoru budowlanego prace, ujęte w kosztorysie, za które zalega z zapłatą wykonawcy, a który nalicza odsetki od niezapłaconych rachunków i faktur. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo zwróciło uwagę na sprzeczność podnoszonych przez skarżącą niektórych faktów. W piśmie z dnia 6 września 2012 r. M. K. wyjaśniła, że jej budynek uszkodzony przez powódź przeznaczony jest do remontu, a nie rozbiórki. Do rozbiórki bowiem przeznaczony jest budynek jej brata, gdzie obecnie zamieszkuje z córkami. Wykonanie nakazanych przez PINB w T. prac budowlanych zabezpieczyło jej dom przed zniszczeniem. Jednakże obecnie w budynku tym nie można zamieszkać, gdyż brak jest podstawowego wyposażenia łazienki, kuchni oraz umeblowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa zatem czy zaskarżony akt administracyjny (tu decyzja) jest zgodny z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przy sprawowaniu kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwana dalej P.p.s.a.). Dokonując kontroli w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca zmiany własnej decyzji, którą przyznano skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, położonego w S. ul. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju i czerwcu 2010 r. Możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo przewiduje art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni językowej wyżej cytowanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r. III SA 1110/95), w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W trybie uregulowanym przepisem art. 155 k.p.a. nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Dla skorzystania z trybu uregulowanego przepisem art. 155 K.p.a. przeszkodą jest sytuacja, gdy zachodzi podstawa do zmiany (uchylenia) decyzji poprzez zastosowanie jednego ze wskazanych powyżej konkurencyjnych trybów wzruszenia decyzji. Oba wskazane tryby mają pierwszeństwo przed zmianą decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. i wykluczają wówczas jego zastosowanie. Uchylenie bądź zmiana ostatecznej decyzji w trybie z art. 155 K.p.a. wymaga natomiast ustalenia czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1442/2010, LexPolonica nr 3040714). Istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99). Jak już wyżej wskazano, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, zatem zmiana ostatecznej decyzji (czego domaga się skarżąca) pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 236/11, LexPolonica nr 2807403). Sąd podziela stanowisko organów, że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek uzasadniających zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 marca 2011 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by zachodziły wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające interes społeczny i słuszny interes strony, a które uzasadniałyby zmianę ostatecznej decyzji Kolegium. Decyzją SKO, której zmiany skarżąca się domaga, w pkt I uchylono decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą M. K. przyznania zasiłku celowego i jednocześnie w pkt II przyznano skarżącej zasiłek celowy w wysokości 78 951,00 zł netto na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, położonego w S. ul. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju i czerwcu 2010 r. oraz w wysokości zapłaconego podatku VAT od wydatkowanej kwoty netto określonej w pkt I. Podstawę do ustalenia wysokości przyznanego zasiłku stanowiła sporządzona w sierpniu 2010 r. przez mgr inż. H. W. ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego w miejscowości S. ul. [...] oraz wycena kosztorysowa robót remontowych. M. K. domaga się zmiany tej ostatecznej decyzji (przyznającej zasiłek celowy), z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności, tj. z uwagi na pojawienie się po upływie roku w ławach i ścianach budynku pęknięć i rys. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w oparciu o sporządzoną we wrześniu 2011 r. ekspertyzę, decyzją z dnia [...] września 2011 r. zobowiązał skarżącą do wykonania prac zabezpieczających (wzmocnienie zewnętrznych ścian nośnych budynku, wzmocnienie fundamentów budynku, wykonanie opaski odbojowej wokół budynku, docieplenie budynku). Prace remontowe zostały w kosztorysie oszacowane na kwotę 34 913,05 zł. M. K. domaga się zmiany ostatecznej decyzji poprzez zwiększenie przyznanego zasiłku, właśnie o tą kwotę. Zauważyć wypada, że stan faktyczny, ustalony przez organy administracji publicznej, a oceniany przez Sąd jest bezsporny. Skarżąca spełniała warunki do otrzymania na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, położonego w S. ul. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju i czerwcu 2010 r. Aktualnie kwestionuje jedynie kwotę przyznanego zasiłku, która jej zdaniem nie uwzględnia kosztu wykonanych prac zabezpieczających (do których wykonania została zobowiązana na podstawie decyzji PINB w T. z dnia [...] września 2011 r.). Jak słusznie wskazały organy, decyzja w sprawie przyznania, na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Uznanie z jednej strony nie zezwala organowi na dowolność w rozstrzyganiu, z drugiej zaś nie stanowi nakazu uwzględnienia każdego żądania strony. Sam więc fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie jest równoznaczny z automatycznym przyznaniem wnioskowanego świadczenia i to w żądanej wysokości. Uwadze organu rozpoznającego wniosek o zasiłek celowy nie może więc umknąć tak interes osoby występującej z wnioskiem o pomoc, jak i interes innych osób, które także znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Środki pieniężne, którymi dysponują organy zajmujące się przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej są bowiem ograniczone, co musi determinować rodzaj i zakres pomocy udzielanej potrzebującym, jak również w niektórych przypadkiem skutkować może odmową jej udzielenia (tak np. wyrok NSA z 25.01.2008r. I OSK 624/07, LexPolonica nr 1854370). W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w oparciu o art. 155 K,p.a. Zatem po uznaniu, że wniosek M. K. o zmianę decyzji dotyczy ostatecznej decyzji oraz że wyraziła ona zgodę na jej zmianę, do rozważenia pozostała jedynie przesłanka czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie budzi wątpliwości, że w interesie wnoszącej skargę leżałaby zmiana decyzji poprzez przyznanie zwiększonej kwoty. Jednakże, co zaznaczono wyżej, zbadać należy czy ten interes jest słuszny. O słuszności tego interesu można mówić tylko wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego wynika, że nie pozostaje on w sprzeczności z prawem i godny jest ochrony. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę związany jest zasadą praworządności nakazującą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 K.p.a.). Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji pewną gamę rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt V SA 374/95 niepubl.; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97). Słusznie organy uznały, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej z uwagi na istnienie słusznego interesu strony, a który uzasadniałby zwiększenie przyznanego zasiłku celowego na remont domu. Zarówno decyzja w sprawie przyznania, na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłku celowego jak i ustalenie jego wysokości oparte jest na uznaniu administracyjnym, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka, mając na względzie także interes innych osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Oznacza to, że organ nie jest zobowiązany przyznać to świadczenie, lecz może to uczynić. Z akt sprawy wynika, że M. K. otrzymała pomoc finansową w formie zasiłku celowego na remont budynku, a podstawą do jego przyznania była opinia biegłego rzeczoznawcy w której zasygnalizowano konieczność wykonania prac zabezpieczających (ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. H. W.). Sąd podziela stanowisko organów o braku interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji i przyznaniem wyższego świadczenia. W ocenie Sądu organu nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i z należytą starannością rozważyły, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 155 K.p.a., jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko /przy przestrzeganiu normy prawnej zawartej w art. 107 § 3 K.p.a./. Zdaniem składu orzekającego zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić wypada, że za słuszny interes strony nie może być uznana trudna sytuacja finansowa skarżącej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.