II SA/Gd 437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółki Gazownictwa Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki Gazownictwa Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 440 ,- (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta - decyzją z 29 lipca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", odmówił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], położonej w R., stanowiącej własność Skarbu Państwa – B - Nadleśnictwa W. poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci gazowej. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał na zapisy aktualnie obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2004 roku (Dz. U. Woj. Pom. z 2005 r., nr 15, poz. 323), a w szczególności na zapisy zawarte w § 4 ust. 9 tej uchwały, i uznał, że plan miejscowy na tym terenie nie dopuszcza realizacji infrastruktury technicznej w postaci założenia i przeprowadzenia odcinka sieci gazowej. W odwołaniu od tej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. zarzuciła naruszenie: • art. 124 ust 1 u.g.n. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej na działce nr [...], położonej w miejscowości R. , nie spełnia kryteriów wymaganych do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost, iż na tym terenie dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, • § 2 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 9 uchwały [...] Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2004 r. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyłącznie te przepisy stanowią podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy z treści aktu prawa miejscowego wynika wprost, że na ww. działce dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej, • § 3 ust. 4 lit. a uchwały [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 21 grudnia 2004 r. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowa podstawa prawna przywołana została we wniosku skarżącej z 21 grudnia 2010 r. oraz w piśmie z 17 stycznia 2011 r. i stanowi ona istotny element stanu prawnego, który winien był stać się podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, • art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy rozstrzygnięciu przepisów prawa miejscowego, które stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa, • art. 7 i 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie treści § 3 ust. 4 lit. a uchwały [...] Rady Miejskiej z 21 grudnia 2004 r., mimo, że począwszy od dnia wniesienia wniosku przez skarżącą organ dysponował przedmiotowym dokumentem. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 31 maja 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ II instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., a następnie stwierdził, że skoro przepis art. 124 u.g.n. nie zawiera definicji legalnej rokowań, zatem w tej kwestii należy odwołać się do norm Kodeksu cywilnego, w tym art. 72 § 1 k.c. Następnie organ stwierdził, że z przedstawionej mu dokumentacji nie wynika, aby A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej zwana w skrócie "A Spółka z o. o.") przeprowadziła prawidłowo negocjacje w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Prowadzona korespondencja między właścicielem, a inwestorem nie posiada bowiem znamion zdefiniowanej powyżej instytucji rokowań. Inwestor nie skierował oferty zawarcia umowy, która byłaby podstawą do dysponowania nieruchomością w związku założeniem odcinka sieci gazowej. Z akt sprawy nie wynika, aby A Spółka z o. o. przedstawiła konkretne warunki dotyczące wykonania prac, ani też nie wskazała kwoty, która by pokryła szkodę związaną z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz zmniejszeniem wartości na skutek założenia odcinka sieci gazowej na nieruchomości. Organ uznał zatem działania inwestora za pozorne, ponieważ nie został wyczerpany etap cywilnoprawnych rokowań i tym samym stwierdził brak przesłanek do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy. Organ wyjaśnił nadto, że ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu byłoby przedwczesne. We wniesionej do sądu skardze na ww. decyzję Wojewody, A Spółka z o. o. zarzuciła jej naruszenie: • art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania było niewykazanie przez skarżącą prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, podczas gdy strona skarżąca nie miała możliwości podjęcia rokowań w sprawie z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości oraz jego bierność, • art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele związane z budową sieci gazowej muszą przybrać z góry założone przez organ ramy, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, • art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na podważeniu zaufania uczestników postępowania, gdyż poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ wydał rozstrzygnięcie niezgodne z prawem, • art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższej normy prawnej wynika możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób administracyjno-prawny czyli przymusowy, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Uruchomienie administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest jednakże wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu rokowań pomiędzy podmiotem chcącym skorzystać z nieruchomości, a jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Tym samym ustawodawca dał pierwszeństwo porozumieniu cywilnoprawnemu opartemu na zasadzie równości stron i swobodzie w zawieraniu umów, uznając przymus państwowy jako ostateczność służącą realizacji określonych celów publicznych w interesie ogółu obywateli. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji "rokowań". Ustawodawca w tej ustawie, a w szczególności w art. 124 u.g.n., nie uczynił również odesłania do innych aktów prawnych, w których definicja taka miałaby się znajdować. W szczególności nie odesłał w tym zakresie do przepisów przywoływanego przez organ odwoławczy Kodeksu cywilnego, który zresztą również nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowań". Przywoływany przez organ odwoławczy art. 72 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym od 25 września 2003 roku) posługuje się pojęciem "negocjacji", które także nie jest ustawowo zdefiniowane. Wskazany przepis odnosi się ponadto do momentu zawarcia umowy, a nie pojęcia "rokowań". W tym stanie rzeczy pojęcie to należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem, jakie posiada ono w języku polskim ogólnym. W tym znaczeniu "rokowanie" jest słowem pochodnym od "rokować", które oznacza prowadzenie rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, pertraktowanie (zob. Słownik języka polskiego, A. Szymczak (red.), Warszawa 2002, s. 67, tom 3.; Słownik języka polskiego, www.sjp.pl). Powyższe oznacza, że pojęcie "rokowań" - zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. - należy rozumieć szeroko. Co za tym idzie, rokowania - czyli rozmowy, które podejmą strony, mogą dotyczyć zarówno wszystkich elementów określonej umowy, jak i pojedynczych kwestii będących podstawą do dalszych pertraktacji. Rokowania nie zawsze muszą zakończać się sukcesem, czyli zwarciem określonego porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. Rokowania nie są także czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie sposób umieścić ich w sztywnych ramach czasowych określających moment ich zakończenia. Nie można także podporządkować ich konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Zdaniem Sądu, wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. W doktrynie wyrażono stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości - oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak - Kucharczyk, LEX 2011). W orzecznictwie wielokrotnie natomiast podkreślano, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są zatem związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. IV SA/Po 381/09; oba wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy za błędne stanowisko Wojewody, jakoby rokowań w sprawie nie przeprowadzono. Ze znajdujących się w aktach organu I instancji pism - zdaniem Sądu, wynika, że rokowania były prowadzone. Nadleśnictwo W. - będące właścicielem spornej nieruchomości w piśmie z 13 marca 2009 r. stwierdziło, że pod pewnymi warunkami wyraża zgodę na realizację spornej inwestycji. Następnie - pismem z 26 maja 2009 r. Nadleśnictwo poinformowało inwestora, że nie wyraża zgody na udostępnienie gruntu. Powyższe świadczy o tym, że skarżąca prowadziła z właścicielem nieruchomości rozmowy mające na celu uzyskanie zgody na zajęcie spornej nieruchomości. Rokowania zakończyły się jednak w chwili, w której właściciel gruntu jednoznacznie oświadczył, że takiej woli nie ma i zgody nie wyrazi. W takiej sytuacji nieracjonalnym byłoby składanie Nadleśnictwu dalszych propozycji, dotyczących np. warunków korzystania z działki. Wobec braku generalnej zgody właściciela odnośnie zamierzonej inwestycji, skarżąca miała prawo skorzystania z możliwości określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem sprawę należało merytorycznie rozpoznać, czego organ II instancji nie uczynił. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "rokowania" zawartego w art. 124 ust. 3 u.g.n., w wyniku czego niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci ww. pism, a następnie bezpodstawnie umorzył postępowanie. Przesłanka poprzedzenia rokowaniami wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości została bowiem w niniejszej sprawie spełniona, zatem obowiązkiem Wojewody było merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącej, czego organ nie uczynił. Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270). Nie był natomiast uprawniony do zbadania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ Wojewoda nie odniósł się merytorycznie do wniesionego odwołania, w którym podniesiono zarzuty dotyczące tej kwestii. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Wskazania dla Wojewody co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższych rozważań Sądu i powinny być przez niego uwzględnione. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.