II SA/Ke 161/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na powiadomienie przez Wójta Gminy S. o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W skardze datowanej na 23 stycznia 2012 r., skierowanej do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wójta Gminy S. w dniu 6 lutego 2012 r., Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o uchylenie opłaty dodatkowej nałożonej przez Wójta Gminy S. pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. z uwagi na naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 17 października 2011 r. Stowarzyszenie [...] w W. wystosowało do Wójta Gminy S. w formie elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na ten wniosek organ, w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek przez odesłanie do dokumentów znajdujących się na stronie BIP Urzędu Gminy w S. oraz wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w kwocie 105,93 zł za udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku. Organ nie uzasadnił przy tym podstaw naliczenia kosztów w podanej wysokości. W związku z bezczynnością Wójta Gminy S. skarżący złożył do WSA w Kielcach skargę na bezczynność wójta. W dniu 12 grudnia 2011 r. organ przesłał drogą elektroniczną informację publiczną w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku w formie dwóch identycznych załączników zawierających skany 90 stron w pliku pdf. Następnego dnia, tj. 14 grudnia 2011 r. Wójt Gminy S. wezwał stowarzyszenie [...] w W. do uiszczenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznej w pierwotnie wskazanej wysokości 105,93 zł. W dniu 14 grudnia 2011 r. skarżący wezwał Wójta Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na wnioskodawcę opłat za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie datowanej na dzień 11 stycznia 2012 r. organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wezwania wyjaśniając, że opłata została wyliczona w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] zmienione zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] i odpowiada rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że wyceniony przez organ koszt udostępnienia informacji publicznej ma odzwierciedlać koszty rynkowe rzeczywiście poniesione przez Wójta Gminy S. Koszty te nie mogą natomiast być obliczone na podstawie cennika określonego w zarządzeniu Wójta, ponieważ jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przytaczanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1198 ze zm.) oraz ogranicza prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. Jak wynika bowiem z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, warunkiem uznania statutu za akt o charakterze wewnętrznym jest to, aby jego postanowienia nie kształtowały sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji. Tym samym materia, którą ustawodawca przekazuje do uregulowania w statutach wskazuje sama przez się, iż unormowanie w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, w żadnej mierze nie mogą wpływać kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Mogą one natomiast dotyczyć wewnętrznych zasad funkcjonowania struktur organizacyjnych samorządu terytorialnego. Skarżący zarzucił ponadto, że Wójt Gminy S. nie wskazał jakie koszty poniósł w związku z realizacją wniosku w formie elektronicznej. Brak jest w związku z tym podstaw do stwierdzenia, że koszty te są kosztami dodatkowymi wynikającymi z wniosku. Ponadto skoro przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają udostępnienia żądanych informacji od uiszczenia żądanej opłaty, to uprawnienie organu do jej pobrania powstaje dopiero po udostępnieniu informacji. Przedwczesnym zatem jest ich ustalanie przed udostępnieniem żądanych informacji, tym bardziej, że taki akt rodzi zobowiązanie finansowe. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przedmiotowa opłata została skarżącemu naliczona zgodnie z obowiązującym w Urzędzie Gminy w S. zarządzenie Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] Opłata ta została skalkulowana w sposób prawidłowy i uwzględnia wszystkie realnie poniesione koszty związane z udostępnieniem informacji. Zauważono też, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie organ ma prawo do pobrania stosownej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów objętych kontrolą sądową jest wyczerpujące, a to oznacza, że skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, nie ujęty w dyspozycji art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna. Na wstępie należy zauważyć, że mimo braku precyzji w określeniu w skardze aktu bądź czynności, która była przedmiotem skargi (sformułowanie punktu 1. żądania skargi gdzie wniesiono "o uchylenie opłaty dodatkowej nałożonej przez Wójta Gminy S. pismem o nr OiSO.1431.1.2012 z dnia 11 stycznia 2012 r. z uwagi na naruszenie prawa", mogło sugerować, że zaskarżone zostało właśnie to pismo stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), treść tej skargi, a zwłaszcza jej uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, że skarga została skierowana na powiadomienie przez organ wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, o wysokości opłaty za to udostępnienie. Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że jej istotą jest brak zgody skarżącego na ustalenie przez Wójta Gminy S. opłaty za udostępnienie żądanej informacji publicznej w wysokości ustalonej przez organ na poziomie 105,93 zł. Kwestionując bowiem sposób wyliczenia tej opłaty oparty na wewnętrznym akcie w postaci zarządzenia wójta, zamiast na rzeczywistych rynkowych kosztach poniesionych przez organ w związku z jej udostępnieniem, które to koszty nie zostały w ogóle wskazane, skarżący podważał samo pierwotne ustalenie wysokości tych kosztów, co nastąpiło w piśmie Wójta Gminy S. z dnia 2 listopada 2011 r. informującym stronę o wysokości opłaty za "udostępnienie informacji, tj. za przekształcenie jej w formę wskazaną we wniosku". O adekwatności przedstawionej oceny treści skargi świadczy również to, że wbrew literalnemu brzmieniu zarzutu skargi, kwestionowana opłata dodatkowa nie została nałożona przez Wójta Gminy S. pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., gdyż w tym piśmie stanowiącym odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie znalazło się wspomniane wezwanie do uiszczenia opłaty, a tylko informacja o wcześniejszym wezwaniu (a ściślej powiadomieniu) z dnia 2 listopada 2011 r. o wysokości tej opłaty. Odnosząc się do tak przedstawionego przedmiotu skargi, Sąd uznał, że nie stanowi on aktu, ani czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem decyzją administracyjną, ani postanowieniem, czyli którymkolwiek z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3. O tym, że zaskarżone powiadomienie o wysokości opłaty nie jest również czynnością, ani aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przekonuje natomiast analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji w powiązaniu z przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O akcie i czynności w rozumieniu tego przepisu można mówić wtedy, gdy spełniają one dwie przesłanki; muszą być aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej i muszą dotyczyć obowiązku lub uprawnienia wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy ustawy o dostępie do informacji. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 udostępnienia informacji publicznej. Natomiast art. 2 ust. 1 tej ustawy daje każdemu uprawnienie do żądania udostępnienia tej informacji (prawo do informacji publicznej). Formy realizacji obowiązku udostępnienia informacji oraz prawa do informacji publicznej wymienia ustawa o dostępie do informacji w art. 7 – 11. Zgodnie z nimi obowiązek i uprawnienia dokonuje się albo poprzez udostępnienie informacji z urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej, albo na wniosek. Udostępnienie informacji w obu formach jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., gdyż BIP należy za taki akt uznać, zaś udostępnienie na wniosek jest czynnością dotyczącą z jednej strony uprawnienia każdego do dostępu do informacji publicznej, a z drugiej – obowiązku podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji). Treść przytoczonego przepisu przekonuje, że powiadomienie, o jakim w nim mowa nie jest aktem ani czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udostępnienie informacji, które wiąże się z dodatkowymi kosztami następuje bowiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, bez względu na to czy wnioskujący o udostępnienie informacji wniesie opłatę czy nie. Powiadomienie to nie ma zatem żadnego waloru, który na drodze administracyjnej rodziłby skutki wiążące się z egzekucją opłaty. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, z wyjątkiem przewidzianym w art. 15 ust. 2. Ten przepis nie nakłada jednak obowiązku uiszczenia opłaty przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej, jeżeli wiąże się to z dodatkowymi kosztami, a jedynie stanowi, że podmiot zobowiązany może powiadomić o tych kosztach. Możliwości powiadomienia nie da się zaś pomieścić w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., I OSK 950/07, Lex 505286). Nie może być też wątpliwości, że powiadomienie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji nie jest żadnym z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4a – 7 p.p.s.a. Nie stanowi również bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a. Również przepisy ustaw szczególnych, w tym w szczególności ustawy o dostępie do informacji nie przewidują sądowej kontroli takich powiadomień. Ponieważ więc na czynność w postaci powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zawartą w piśmie Wójta Gminy S. z dnia 2 listopada 2011 r. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, WSA w Kielcach odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ubocznie można dodać, że nawet gdyby intencją skarżącego było zaskarżenie odpowiedzi Wójta Gminy S. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to i tak rozstrzygnięcie Sądu byłoby identyczne. Odpowiedzi organów na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowią bowiem warunek formalny i konieczny element procedury poprzedzającej zaskarżenie do sądu administracyjnego aktów i czynności, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, ani też nie stanowi w tej kwestii inaczej (art. 53 § 3 i 4 p.p.s.a.). Odpowiedzi na takie wezwania nie podlegają więc osobnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., III SA/Wa 1963/07, Lex 341045). Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie spowodowało, że Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skargi.