II GSK 278/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 609/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010, oddalił skargę I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił [...] przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z umową cesji z dnia [...] listopada 2009 r. [...] przekazał [...] wszystkie ciążące na nim obowiązki i przysługujące prawa wynikające z umów dzierżawy dotyczące działek ewidencyjnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Organ podkreślił, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Prowadzący gospodarstwo rolne złożył w dniu 17 maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności, dostarczył również w dniu 29 czerwca 2010 r. dokumenty wskazujące na przeniesienie praw i obowiązków (umowa cesji z dnia 30 listopada 2009 r.) dotyczących zobowiązań rolnośrodowiskowych. Wnioskodawca przekroczył zdaniem organu termin (35 dni) wskazany w rozporządzeniu. Decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. organ odwoławczy - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dokonał prawidłowych ustaleń. Organ odwoławczy wskazał, iż [...] był kontynuatorem przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zainicjowanych przez swojego poprzednika [...]. Organ podkreślił, iż pierwotny wnioskodawca uzyskał płatność rolnośrodowiskową do działek ewidencyjnych, które przejął [...]. Przejście praw i obowiązków związanych z prowadzeniem działalności rolniczej na działkach, do których wnioskowano o płatności, nastąpiło zdaniem organu z chwilą zawarcia pomiędzy [...] a [...] w dniu [...] listopada 2009 r. umów cesji. [...] złożył wskazane umowy cesji dopiero w dniu 29 czerwca 2010 r. Dlatego organ uznał, iż nie został spełniony warunek wynikający z rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie wysokości płatności rolnośrodowiskowych, skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunki oraz tryb udzielania pomocy na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) WSA w Lublinie zaznaczył, iż w związku z ubieganiem się przez skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z tytułu kontynuacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych rozpoczętych przez [...], który otrzymał płatność na rok 2009, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miał § 14 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż zgodnie z tym przepisem, jeżeli po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest ustalenie organu, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych złożony został z przekroczeniem 35 dniowego terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za datę przeniesienia posiadania w rozumieniu § 14 rozporządzenia uznać należy dzień 30 listopada 2009 r., czyli datę zawarcia przez skarżącego umów, nazwanych umowami cesji, przenoszących na skarżącego wszelkie uprawnienia i obowiązki wynikające z umów dzierżawy nieruchomości rolnych, objętych programem rolnośrodowiskowym. Z mocy tych umów, w ocenie WSA w Lublinie, skarżący wstąpił w prawa i obowiązki dotychczasowego dzierżawcy i stał się z dniem 30 listopada 2009 r. dzierżawcą wymienionych w nich nieruchomości rolnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że za datę przeniesienia posiadania gospodarstwa nie może być uznany dzień sporządzenia protokołu przekazania skarżącemu przez [...] gruntów rolnych stanowiących działki wymienione w tym protokole. W ocenie Sąd protokół z dnia 10 maja 2010 r., na który powołuje się skarżący nie jest umową wskazaną przepisie § 14 ust. 1 rozporządzenia, nie został on sporządzony w wyniku zawarcia umowy przenoszącej posiadanie a z treści protokołu wynika, że stwierdza on okoliczności faktyczne, nie spełnia zatem wymogu dokumentu, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że przedłużenie postępowania z powodu dwukrotnego uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy podejmowały bez zbędnej zwłoki wszystkie czynności mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, zapewniając przy tym skarżącemu czynny udział w postępowaniu. II Skargę kasacyjną złożył [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając powyższy wyrok w całość, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1) § 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 65 § 2 oraz art. 710 kodeksu cywilnego – poprzez ich pominięcie, względnie błędnie zastosowanie, w treści przyjętego rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a naruszenie norm postępowania tj.: 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organy prawa materialnego wskazanych w pkt. 1, 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organy przepisów postępowania, a tym art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 26 czerwca 2012 r. oraz decyzji ją poprzedzających. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator szczegółowo odniósł się do postawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji § 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., art. 65 § 2, art. 710 kodeksu cywilnego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy zasadnie odmówiły przyznania płatności [...] w stosunku do gospodarstwa, które to przekazane zostało Skarżącemu przez [...] w dniu zawarcia umowy cesji tj. 30 listopada 2009 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 65 § 2 oraz art. 710 Kodeksu cywilnego należy uznać, iż jest on niezasadny. Należy zauważyć, iż niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może dotyczyć wyłącznie przepisów prawa administracyjnego materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Przepisy należące do innych gałęzi prawa – w tym prawa cywilnego – mogą mieć zastosowanie w prawie administracyjnym tylko w przypadkach, gdy ustawa tak stanowi, np. art. 30 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 marca 2005 r. OSK 1252/04, LexPolonica nr 2127439). Zasadniczo Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powyższych przepisów, bowiem nie stosował, podobnie jak organy, przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut błędnej wykładni § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zakwestionowany przez Skarżącego przepis § 14 rozporządzenia dotyczy sukcesji płatności z jednego producenta rolnego w ramach określonego programu rolnośrodowiskowego na inny podmiot, który objął od poprzednika w posiadanie gospodarstwo rolne lub jego część na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z ust. 1 § 14 rozporządzenia, jeżeli przejście posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części nastąpiło po złożeniu wniosku przez poprzedniego producenta rolnego a przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie płatności to prawo do świadczenia pieniężnego przysługuje nabywcy tego gospodarstwa, gdy w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania złoży wniosek do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz oświadczenie, w którym zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Z kolei § 3 tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na inny podmiot nastąpiło już po wydaniu decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności na rzecz poprzedniego posiadacza tego gospodarstwa. A zatem, gdy wcześniejszy posiadacz gospodarstwa rolnego (właściciel, wydzierżawiający, cedent itp.) uzyskał prawo do konkretnego świadczenia pieniężnego na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu w tej kwestii. Warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia pieniężnego zarówno w przypadku określonym w ust. 1 oraz w ust. 3 § 14 rozporządzenia przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest złożenie tzw. wniosku kontynuacyjnego wraz z kopią stosownej umowy oraz zobowiązanie się do realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa do końca trwania tego programu w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania do kierownika biura powiatowego Agencji. Termin ten jest terminem prawa materialnego, z którego zachowaniem związane jest konkretne prawo w postaci określonego świadczenia pieniężnego. Skutkiem uchybienia temu terminowi przy składaniu wniosku o płatności będzie nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego nabywcę gospodarstwa rolnego. Następstwo prawne do płatności jest więc uzależnione od dochowania tego terminu. W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że przeniesienie uprawnień i obowiązków przez [...] na rzecz Skarżącego nastąpiło umową cesji z dnia [...] listopada 2009 r. Przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. wymaga, aby przeniesienie posiadania nastąpiło w formie umowy. Może to być umowa dzierżawy, użytkowania, najmu, zastawu, a także zgodnie z zasadą swobody zawierania umów, wyrażoną w art. 353¹ k.c. - także w formie umowy nienazwanej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż organy administracyjne a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w dniu 17 maja 2010 r. a datą przeniesienia posiadania gospodarstwa był dzień 30 listopada 2009 r. tj. data zawarcia umów przenoszących na skarżącego wszelkie uprawnienia i obowiązki wynikające z umów dzierżawy nieruchomości rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym – 4 umowy cesji zawarte przez Skarżącego i [...]. W związku z powyższym, Skarżący składając przedmiotowy wniosek w dniu 10 maja 2010 r. przekroczył 35 dniowy termin do złożenia tego wniosku. Nadto skarżący w zależności od wymogów przewidzianych przepisami prawa regulującymi możliwość otrzymania płatności składa oświadczenia wskazujące, iż termin objęcia w posiadanie działek rolnych to dzień 30 listopada 2009 r. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący objął w posiadanie przedmiotowe działki rolne w dniu 30 listopada 2009 r. Należy wskazać, że [...] złożył oświadczenie o podjęciu w dniu 30 listopada 2010 r. samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w związku ze złożeniem wniosku o płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" (patrz karta 494 akt administracyjnych). Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzut ten oznacza, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez organy orzekające wymogom określonym w wymienionych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej ich oceny, a stan faktyczny został prawidłowo ustalony, stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone. Reasumując powyższe, wobec braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.