I OSK 1068/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 804/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 804/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Odział w [...], działając na podstawie art. 11 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, dalej w skrócie "ustawa o PIP" (Dz. U. z 2012 r., poz. 404) oraz powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej w maju 2012 r., wydał w dniu [...] maja 2012 r. nakaz nr [...], którym w pkt 10 zobowiązał [...] Sp. z o. o. w [...] do wypłacenia wskazanym pracownikom wynagrodzenia za pracę za luty 2012 r. W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności związanych z niewypłacalnością Spółki, 2) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz 3) art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji organu I instancji. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w odniesieniu do niektórych pracowników, orzekając o obowiązku wypłaty wynagrodzeń w innej (mniejszej) wysokości, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że trudna sytuacja finansowa Spółki nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia, ponieważ trudności ekonomiczne - nawet niezawinione przez pracodawcę - nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom. W stosunkach pracy ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i przerzucanie takich skutków na pracownika jest niedopuszczalne. Wykonanie pracy przez pracownika rodzi po stronie pracodawcy obowiązek wypłaty mu wynagrodzenia. Przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia pracodawcy z tego obowiązku ani jakiegokolwiek odroczenia terminu wykonania skierowanego do pracodawcy nakazu wydanego na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Trudna sytuacja finansowa Spółki trwa od 5 lat, a poziom zadłużenia systematycznie wzrasta; co dodatkowo wskazuje na to, że decyzje dotyczące wypłaty przez Spółkę świadczeń należnych jej pracownikom muszą być natychmiast egzekwowane w celu zabezpieczenia interesów pracowników - słabszej strony stosunku pracy. W skardze [...] Sp. z o. o. w [...] podtrzymała zarzuty poprzednio sformułowane w odwołaniu, zarzucając: naruszenie art. 77 oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie nadzwyczajnych okoliczności dotyczących trudnej sytuacji finansowej Spółki, 2) art. 11 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględniania braku możliwości natychmiastowego wykonania nakazu oraz 3) art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewstrzymanie z urzędu wykonania wszystkich decyzji, mimo że były one niewykonalne w dniu ich wydania. Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka szczegółowo przedstawiła swój stan finansowo-ekonomiczny oraz powołała się na zawisłe przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania układowe i upadłościowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy między innymi nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. W przypadku naruszenia tych przepisów, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązane są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę. Nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem zrealizowania obowiązku pracodawcy wynikającego z art. 94 pkt 5 k.p. W świetle tego ostatniego przepisu pracodawca jest zobowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. Zatem w sytuacji ustalenia w toku kontroli naruszenia tego obowiązku, właściwy inspektor pracy zobowiązany jest wydać nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Celem takiego aktu jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia jego ustawowego obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Istotą nakazu wypłaty wynagrodzenia jest więc skłonienie pracodawcy, aby wypełnił ciążące na nim względem pracownika obowiązki, wówczas gdy obowiązki te są wymagalne. Nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, co oznacza, że organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Z tych też względów nie może budzić wątpliwości dopuszczalność wydania nakazu wypłaty, skoro w dniu przeprowadzenia kontroli bezspornie istniały zaległości pracodawcy wobec pracowników w wypłatach wynagrodzeń za pracę, niesporna też była wysokość niewypłaconych wynagrodzeń. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół z kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane należne. Weryfikacja przez organ odwoławczy wydanego w sprawie nakazu wynikała jedynie ze zmiany stanu faktycznego, jaki zaistniał po zakończeniu kontroli przez inspektora pracy i sprowadzała się ona wyłącznie do odpowiedniego skorygowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że niewypłacalność pracodawcy i przyczyny takiego stanu nie mają żadnego znaczenia dla oceny zasadności wydania nakazu przewidzianego w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Problemy finansowe Spółki nie powstały z winy pracowników i w żaden sposób nie mogą wypływać na wypłacalność należnych im świadczeń ze stosunku pracy. To zarząd Spółki decydował czy środki finansowe Spółki pozwalają na dalsze prowadzenie działalności na dotychczasowych zasadach lub czy należy podjąć określone kroki w celu restrukturyzacji zobowiązań w ramach stosownego postępowania przewidzianego przepisami obowiązującego prawa. Przepisy ustawy o PIP nie przewidują odpowiedzialności pracodawcy wyłącznie na zasadzie winy; zatem wskazane okoliczności ekskulpujące nie mogą poważać oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dodał ponadto, że ustawodawca w sposób bezwzględny i jednoznaczny w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP przesądził o nadawaniu nakazom inspektora pracy rygoru natychmiastowej wykonalności. Swoboda więc organu w tym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mogą różnicować terminu wykonania nakazu. Z tych względów także kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Na uwzględnienie, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje również podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Względy ekonomiczne i finansowe utrudniające wykonanie decyzji nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym niewypłacalność Spółki, nawet niezawiniona, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Ponadto powoływana przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty, nie ma charakteru trwałego, bowiem Spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro niewykonalność decyzji powinna mieć charakter trwały, a adresat nakazu nie jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w niniejszej sprawie w ogóle nie zaistniała. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 804/12 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez nieuwzględnienie braku możliwości (z uwagi na złą sytuację finansową Spółki) natychmiastowego wykonania wydanego w dniu [...] maja 2012 r. nakazu wypłaty wynagrodzenia za pracę za miesiąc luty 2012 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił faktu, że Spółka nie ma w ogóle możliwości natychmiastowego wykonania nakazu wypłaty wynagrodzenia za pracę za luty 2012 r. Spółka nie wywiązała się z obowiązku wyłącznie z uwagi na złą sytuację finansową, która powstała w sposób całkowicie przez nią niezawiniony. W ocenie Spółki na złą kondycję finansową i ekonomiczną wpłynęło przede wszystkim podniesienie w 2001 r. opłat urzędowych za obowiązkową legalizację wyrobów przez podniesienie stawki legalizacyjnej, co przyczyniło się do wzrostu kosztów produkcji. Następnie sytuacja ta pogarszała się w związku z prowadzonym postępowaniem układowym oraz upadłościowym, co spowodowało z kolei wzrost postępowań egzekucyjnych i sądowych oraz doprowadziło Spółkę do utraty płynności finansowej. Podjęcie czynności restrukturyzacyjnych również doprowadziło do znacznych obciążeń finansowych związanych z powstaniem roszczeń pracowniczych. Okoliczności te spowodowały, że Spółka nie była w stanie zabezpieczyć we właściwym terminie dostatecznych środków finansowych na wykonanie w całości zobowiązań względem pracowników. Z tych też przyczyn Spółka nie ma możliwości natychmiastowego wykonania w całości orzeczonego wobec niej nakazu zapłaty. Skarżąca kasacyjnie reguluje stopniowo swe zobowiązania. Na dzień wniesienia skargi kasacyjnej wysokość zobowiązań pieniężnych objętych skarżonym nakazem uległa dalszemu obniżeniu na skutek wypłaconych na rzecz pracowników zaliczek na poczet zaległych wynagrodzeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. W ocenie organu zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest zgodny z prawem. Cała argumentacja Spółki sprowadza się do opisu jej złej sytuacji finansowej. Problemy ekonomiczne, chociaż bardzo poważne i niezawinione przez pracodawcę, nie zwalniają go jednak z obowiązku prawidłowego i terminowego wypłacania pracownikom wynagrodzeń oraz innych świadczeń. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do sprzecznego z podstawowymi zasadami prawa pracy przerzucenia ryzyka ekonomicznego na pracowników. Fakt, że Spółka mimo złej sytuacji finansowej stara się zmniejszać swoje zadłużenie wobec pracowników, został wzięty pod uwagę w toku postępowania odwoławczego, poprzez odpowiednią zmianę treści decyzji organu I instancji. Późniejsze zmiany, wynikłe z dalszego uregulowania części należności pracowniczych już po wydaniu decyzji II instancji, nie mają wpływu na zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia, a także na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna [...] Sp. z o. o. w [...] nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny należy przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest to przepis o charakterze formalnym. Określa on jedynie wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, wskazując, iż pisemne motywy takiego orzeczenia winny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może więc stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w szczególności może mieć miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny w swym uzasadnieniu nie zawarł stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego i przepisów postępowania. Chybione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Ich istota sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji, że – podobnie jak organy orzekające w sprawie – nie uwzględnił w swych rozważaniach nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem stanu niewypłacalności Spółki oraz zignorował fakt, że nie ma ona żadnych możliwości natychmiastowego wykonania obowiązku objętego nakazem inspektora pracy. Stawiając takie zarzuty, Spółka sama pomija regulację zawartą w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Tymczasem przepis ten stanowi, że "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Treść przytoczonego przepisu jest więc jednoznaczna. Wynika z niej wprost, że ustawodawca nie przewidział dla decyzji wydanych na omawianej podstawie innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż natychmiastowy. Organy PIP nie są zatem uprawnione do różnicowania terminu wykonania nakazu, a w szczególności określenia innego terminu niż wynikający z ustawy oraz wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. Żadne wyjątki od tej zasady nie są dopuszczalne. Tym samym organy nie mogą od niej odstąpić nawet w sytuacjach niezawinionych przez przedsiębiorcę, w tym na przykład w razie utraty płynności finansowej pracodawcy. Nieuzasadnione są również zarzuty strony skarżącej kasacyjnie dotyczące wydania zaskarżonego wyroku bez dokonania analizy nadzwyczajnych okoliczności związanych z powstaniem niewypłacalności Spółki. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił dopuszczalność wydania zaskarżonego nakazu przez Okręgowego Inspektora Pracy. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli, niezakwestionowanych przez skarżącą Spółkę, bezspornie wynika, że pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych, które miały charakter wymagalny. W rozpatrywanej sprawie nie było bowiem sporu ani co do faktu niewypłacenia przez Spółkę pracownikom wskazanych w nakazie wynagrodzeń ani co do wysokości powstałych z tego tytułu zobowiązań pracodawcy. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że należności przysługiwały określonym pracownikom i nie zostały im wypłacone, a więc były one wynagrodzeniem należnym, o jakim mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W takim wypadku świadczenia te mogły stanowić przedmiot nakazu organu Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązującego pracodawcę do ich wypłacenia. Istota nakazu wypłaty należności pracowniczych sprowadza się do nakłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążące na nim względem pracownika powinności wynikające obowiązujących przepisów prawa oraz z zawartej z nim umowy o pracę, w sytuacji, w której obowiązki te są wymagalne. Okoliczności związane z sytuacją finansową pracodawcy, a więc i powstaniem stanu niewypłacalności Spółki, nie mogą mieć w omawianej kategorii spraw żadnego istotnego znaczenia. Muszą zatem pozostać bez wpływu na dopuszczalność wydania decyzji, o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest prawidłowy. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią też przeszkód powodujących niewykonalność decyzji, gdyż mają one charakter czasowy a nie trwały. Z tych przyczyn należy uznać, że toczące się przed sądami powszechnymi postępowania związane z niewypłacalnością Spółki nie podważają dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności rozstrzygnięć podjętych w sprawie prowadzonej przed organami Państwowej Inspekcji Pracy. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało ją oddalić.