I OSK 681/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt IV SAB/Gl 120/12 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Inspekcji Handlowej w Katowicach na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 w części dotyczącej punktów 1 i 2 wniosku Związku Zawodowego Pracowników Inspekcji Handlowej w Katowicach z dnia 27 lipca 2012 r. i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od Związku Zawodowego Pracowników Inspekcji Handlowej w Katowicach na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach. Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 120/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach do załatwienia wniosku Z. w K. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z.. (dalej: Z.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach (dalej: ŚWIIH) żądając zobowiązania tego organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wskazanym wnioskiem Z. zwrócił się o udostępnienie następujących danych: 1/ kserokopii kart drogowych pojazdu C. 2/ kserokopii kart drogowych pojazdu S. 3/ rocznych planów zakładowego funduszu świadczeń socjalnych za lata 2008-2012 4/ w jaki sposób dokumentowano realizację wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów 5/ ilu i w jakiej wysokości nagród udzielono na podstawie zarządzenia wewnętrznego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej, stanowiącego aneks do regulaminu przyznawania nagród 6/ zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród, o których mowa w pkt. 5 Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ŚWIIH udzielił informacji wymienionej w punkcie 5 wniosku, odmówił zaś w pozostałej części ze względu na fakt, iż dane o udostępnienie których wystąpił wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej. W kwestii kart drogowych ŚWIIH zażądał uzasadnienia wniosku, natomiast w odniesieniu do danych z punktów 4-6 wskazał na ograniczenie wynikające z obowiązku ochrony dób osobistych oraz danych osobowych. Pracodawca ma obowiązek ujawnić takie dane tylko na żądanie organów ścigania, wymiaru sprawiedliwości, organów podatkowych oraz PIP i ZUS. W odpowiedzi na skargę ŚWIIH stwierdził, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Poszczególne wydatki z zakładowego funduszu socjalnego oraz nagrody specjalne, zgodnie z polityką rachunkową przyjętą w organie, ujmowane są na zbiorczych listach płac. Dotyczą one zatem sfery wynagrodzenia pracownika, stanowiąc dobro osobiste podlegające ochronie na podstawie art. 23 i 24 k.c. oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Obowiązkiem pracodawcy jest zachowanie w tajemnicy wynagrodzeń pracowników, które mogą zostać ujawnione jedynie za zgodą zainteresowanych. W związku z tym, że udostępnienia informacji żąda związek zawodowy, to podstawą tego wniosku powinien być przepis art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. z 2001 r. , Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W myśl orzecznictwa SN informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika nie jest przy tym niezbędna do prowadzenia działalności związkowej . Podkreślono, że przekazanie danych dotyczących liczby i wysokości nagród specjalnych oraz zanonimizowanych uzasadnień do tych nagród pozwoliłoby członkom związku zawodowego na zidentyfikowanie osób korzystających ze środków zgromadzonych na funduszu socjalnym, jak również na zidentyfikowanie osób, którym przyznano nagrody specjalne. Natomiast informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby fizycznej stanowią dane osobowe, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. z 2002 r. , Dz.U. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i tym samym podlegają ochronie. Spełnienie żądań określonych w punktach 4,5 i 6 wniosku stanowiłoby ujawnienie danych osobowych podmiotowi nieuprawnionemu i mogłoby rodzić po stronie organu odpowiedzialność karną określoną w art. 51 tej ustawy. Karty drogowe, zdaniem ŚWIIH, stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, dotyczący zasad organizacji zakładu pracy, na podstawie których rozliczany jest czas pracy danego pracownika. Są wydawane w celu właściwego wykonywania obowiązków służbowych przy użyciu pojazdu służbowego. Ze względu na charakter oraz cel wydawania kart drogowych nie stanowią one informacji publicznej. Organ podniósł, iż w kwestii zasad wynagradzania organizacja związkowa otrzymała pismo, będące odpowiedzią na jej postulaty z dnia [...] lipca 2012 r. W ocenie ŚWIIH, skoro skarżący otrzymał dokument, jaki mógł być udostępniony, zaś co do pozostałego zakresu uzyskał informacje o odmowie udostępnienia informacji wraz z uzasadnieniem, to tym samym zarzut bezczynności nie znajduje podstaw. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. Z. odpowiedziała na argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę. Karty drogowe, jak twierdzi, stanowią informację publiczną ze względu na ich związek z wykorzystaniem samochodów służbowych w państwowej jednostce budżetowej, wykonującej zadania publiczne. Na potwierdzenie tezy o konieczności szerokiego traktowania pojęcia "informacja publiczna" przytoczyła orzecznictwo sądodowaministracyjne. W odniesieniu do sposobu dokumentowania wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów skarżący stwierdził, że przedmiotem jego zainteresowania nie jest lista płac oraz kto i w jakiej wysokości środki otrzymał, ale to w jakiej kwocie w odniesieniu do ustalonego planu dokonano faktycznych wydatków z funduszu na poszczególne rodzaje działalności oraz w jaki sposób administrator funduszu wydatki te dokumentuje. Jeśli chodzi o liczbę i wysokość nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej, stanowiącego aneks do regulaminu przyznawania nagród to pytanie w tej kwestii zostało zupełnie pominięte, poza stwierdzeniem, iż informacja tego rodzaju pozwalałyby na zidentyfikowanie osób, którym nagroda została przyznana, co wyklucza udzielenie informacji ze względu na ochronę danych osobowych. Nie jest jasne w jaki sposób skarżący mógłby dokonać takiej identyfikacji w oparciu o dane dotyczące liczby i wysokości nagród. Co do żądania udostępnienia informacji w postaci kserokopii zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród to skarżący w taki właśnie sposób sformułował wniosek, aby dokonana anonimizacja uniemożliwiła identyfikację nagrodzonych pracowników . Z. wskazał również na niekonsekwencję ŚWIIH, skoro w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. kierowanym do skarżącego stwierdzono, iż informacje w tej części, w której ich nie udzielono nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, natomiast w odpowiedzi na skargę podtrzymano to twierdzenie jedynie w stosunku do kart drogowych, zaś w pozostałej części powołano się na ochronę danych osobowych. Pismem procesowym z dnia [...] września 2012 r. ŚWIIH powtórzył, w zasadniczej części argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę. Nieudostępnienie kserokopii kart drogowych uzasadnione było brakiem przymiotu informacji publicznej. Stanowią one dokument wewnętrzny, dotyczący wykorzystania pojazdu. Żądanie wydania kserokopii kart pozostaje bez związku z ustawowymi i statutowymi zadaniami związku zawodowego. Nieudostępnienie informacji dotyczących sposobu dokumentowania wydatków funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów wiąże się z ich niepublicznym charakterem. Zgodnie z art. 1 i 2 u.d.i.p. dane tego rodzaju są wyłączone z zakresu regulacji tej ustawy na mocy przepisów szczególnych tj. ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. z 2012 r. , poz. 592 ze zm.). Poza tym przekazanie skarżącemu żądanych dokumentów naruszałoby przepisy o ochronie dóbr osobistych oraz ochronie danych osobowych. Nieudostępnienie danych dotyczących liczby i wysokości nagród specjalnych oraz zanonimizowanych uzasadnień do tych nagród było umotywowane brakiem przymiotu informacji publicznej wskazanych danych. Pokreślono poza tym, iż krótki okres obowiązywania zarządzenia ŚWIIH w sprawie nagrody specjalnej pozwoliłoby na osób, którym przyznano takie nagrody, jak również i to, że uzasadnienie musiałoby odnosić się do przebiegu kontroli, zaś praktyką jest wykonywanie takich czynności w dwuosobowych składach, a czynności mediacyjnych w składzie jednej osoby. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dane określone w punktach 1,2, 4, 4 i 6 wniosku mają charakter informacji publicznej. Karty drogowe są niewątpliwie dokumentami wytworzonymi przez organ administracji w związku z realizacją jego zadań. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek, w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p., następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem Z. był uprawniony do żądania udostępnienia kserokopii kart drogowych, zaś ŚWIIH powinien informacji udzielić w tej właśnie formie. Podobnie należy ocenić żądania dotyczące dokumentowania realizacji wydatków z funduszu socjalnego w latach 2008-2012 oraz kserokopii tych dokumentów, ilości i wysokości nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej oraz zanonimizowanych uzasadnień do przyznanych nagród specjalnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji chodzi tu także o dokumenty wytworzone przez organ administracji oraz dane (ilość i wysokość nagród) dotyczące działalności tego organu. Wobec powyższego, stanowisko ŚWIIH, iż wnioskowane informacje nie mają przymiotu informacji publicznej (co wyraźnie wyeksponowano w piśmie procesowym z dnia 28 września 2012 r., k.-30) należy uznać błędne. Skoro zatem dane objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznych, to podlegały zasadom udostępniania określonym w u.d.i.p. Ustosunkowując się do niezałatwionej dotychczas części wniosku skarżącego organ dokona oceny sprawy w świetle art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Będzie zatem zobligowany do rozważenia czy i w jakim zakresie udostępnienie informacji pozwoli jej odbiorcy na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby czy osób, do których informacja ta się odnosi. W tym wyłącznie zakresie organ byłby upoważniony do załatwienia sprawy w formie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w Katowicach zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na uznaniu, że karty drogowe, dokumenty dotyczące realizacji wydatków funduszu socjalnego, informacje i dokumenty o ilości i wysokości nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej oraz zanonimizowane uzasadnienia do przyznanych nagród specjalnych stanowią informację publiczną, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 4 i 8 ppsa w związku z art. 149 tej ustawy w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organu w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez błędną ocenę żądania skarżącego i uznaniu go za wniosek o udzielenie informacji publicznej będącego realizacją prawa do informacji publicznej, gdy w istocie nie stanowił on takiego wniosku ze względu na przedmiot żądania, nie dotyczący danych publicznych, a w konsekwencji na orzeczeniu o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego pomimo braku bezczynności po stronie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, 3. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, to jest art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 28 w związku z art. 23 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych w sytuacji, gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji występuje zakładowa organizacja związkowa działająca w urzędzie stanowiącym aparat pomocniczy organu i posiadająca prawo dostępu do informacji o działalności pracodawcy na podstawie przepisów szczególnych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy ograniczają ponadto prawo związku zawodowego do informacji o działalności pracodawcy do informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, to jest do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczenia w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 4 i 8 ppsa w związku z art. 149 tej ustawy w związku z art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organu w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w tym błędnej oceny charakteru prawnego skierowanego do skarżącego pisma noszącego wszelkie cechy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną, a w konsekwencji na orzeczeniu o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego pomimo braku bezczynności po stronie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje w części na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za słuszne. Tylko zarzut dotyczący błędnego zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji kserokopii kart drogowych, których domagał się Z. w pkt 1 oraz 2 wniosku z dnia 27 lipca 2012 o udostępnienie informacji publicznej jest usprawiedliwiony. Pierwszy ze sformułowanych w skardze zarzutów dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie uznania, że karty drogowe oraz dokumenty dotyczące realizacji wydatków funduszu socjalnego, informacje i dokumenty o ilości i wysokości nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej oraz zanonimizowane uzasadnienia do przyznanych nagród specjalnych stanowią informację publiczną. Sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast nie mają takiego charakteru konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych. Przenosząc to na grunt omawianej sprawy trzeba uznać, że Śląski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż karty drogowe znajdujące się w posiadaniu tego organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Karty drogowe dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. Są więc podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Mają więc wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, nie są załączane do akt sprawy, a są wyłącznie narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika, ściśle skorelowanym z poleceniem służbowym (poleceniem wyjazdu służbowego). Co istotne, karty drogowe nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez pracowników w ramach pełnienia czynności służbowych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie stanowią więc informacji publicznej. Pozostałe dane, których udostępnienia domagał się wnioskodawca stanowią natomiast informacje publiczne. Dokumenty dotyczące realizacji wydatków funduszu socjalnego, informacje i dokumenty o ilości i wysokości nagród udzielonych na podstawie zarządzenia wewnętrznego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nagrody specjalnej oraz zanonimizowane uzasadnienia do przyznanych nagród specjalnych stanowią informację publiczną. Informacja o wydatkach z funduszu socjalnego, w tym dotycząca wynagrodzeń pracowniczych szeroko pojętych, zatem także premii i nagród jest informacją publiczną, na co wpływa chociażby fakt, iż zasady tworzenia przez pracodawców zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz zasady gospodarowania środkami tego Funduszu reguluje ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Fundusz ten nie ma charakteru wewnętrznego, a informacje o jego działaniu mają charakter publiczny, ponieważ Fundusz ten działa w oparciu o uregulowania ustawowe. Sam fakt, że w żądanych przez wnioskodawcę dokumentach znajdują się objęte ochroną dane osobowe nie oznacza, że cała treść informacji nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Normalną praktyką w takich sytuacjach jest tzw. anonimizacja. Gdyby organ doszedł jednak do wniosku, iż udostępnienie żądanych informacji nie jest możliwe ze względu na przesłanki określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to może wydać decyzję odmowną, na podstawie art. 16 tej ustawy, która może następnie zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Należy także zauważyć, że Z. na etapie postępowania administracyjnego podnosił, że przedmiotem jego zainteresowania nie jest lista płac oraz kto i w jakiej wysokości środki otrzymał, ale to w jakiej kwocie w odniesieniu do ustalonego planu dokonano faktycznych wydatków z funduszu na poszczególne rodzaje działalności oraz w jaki sposób administrator funduszu wydatki te dokumentuje. W związku z powyższym należy stwierdzić, że kolejny zarzut skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 tej ustawy w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. miał uzasadnioną podstawę tylko w zakresie żądania udostępnienia przez organ danych, o których mowa w pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 28 w związku z art. 23 ust. 1 i art. 27 ustawy związkach zawodowych nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie wywodzi, iż uprawnienie związku zawodowego do informacji o działalności pracodawcy ogranicza się wyłącznie do informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej. Należy jednak zauważyć, iż przepisy powołanej ustawy o związkach zawodowych stanowią lex specialis wobec uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak stanowi art. 28 tej ustawy pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji, ale tylko tych, które są niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Poza materią określoną w art. 28 ustawy o związkach zawodowych zastosowanie znajduje więc ustawa o dostępie do informacji publicznej. Związek zawodowy jest ponadto podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co zostało podkreślone w orzecznictwie. W wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 2033/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zarówno sąd, jak i organ nie mają na gruncie u.d.i.p obowiązku zbadania czy wnioskodawca, będący organizacją związkową posiada kompetencje do występowania do organu o udzielenie informacji publicznej we własnym imieniu. Nawet, jeśli związek zawodowy nie posiada ani osobowości prawnej, ani też zdolności sądowej, to osoby podpisane w imieniu tego podmiotu jako wnioskodawcy mogą występować jednocześnie o udostępnienie informacji publicznej, a także wnieść skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. A zatem badanie kwestii kto złożył wniosek i w czyim nastąpił to imieniu było czynnością zbędną. Jest to okoliczność bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla sprawy oraz nie jest to fakt prawotwórczy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił wnoszący skargę kasacyjną, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Skoro więc "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jest "każda" osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 tej ustawy w związku z art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez dokonanie błędnej oceny charakteru prawnego skierowanego do skarżącego pisma z dnia 3 sierpnia 2012 r., noszącego wszelkie cechy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną, jest nieusprawiedliwiony. Na gruncie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzje administracyjne wydawane są tylko w dwóch sytuacjach, pierwsza to odmowa udostępnienia informacji publicznej, druga to umorzenie postępowania. Z pisma Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach z dnia 3 sierpnia 2012 r. wynika, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej. Pismo informujące wnioskodawcę, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej nie może zostać więc potraktowane jako decyzja administracyjna. Przeciwny pogląd doprowadziłby do sytuacji, że także w sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, odmowa jej udzielenia następowałaby w drodze decyzji administracyjnej, co stałoby w sprzecznością z art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż w niniejszej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. W pozostałej części zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, toteż skargę kasacyjną w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 207 §2 p.p.s.a.