I SA/Wa 785/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odpłatności za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. przy ul. [...]: od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2008 r. miesięcznie w wysokości [...] zł; od dnia 1 marca 2008r. do dnia 29 lutego 2009 r. miesięcznie w wysokości [...]; od dnia 1 marca 2009 r. miesięcznie w wysokości [...] zł oraz o uchyleniu z dniem [...] lutego 2007 r. decyzji Prezydenta W. [...] z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. SKO podało, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jako że wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Przekazując odwołanie A. C. (reprezentowanej przez brata R. C.) od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. wyjaśnił, że w jego decyzji pojawiły się oczywiste omyłki pisarskie typu: punkty sentencji decyzji powinny być ponumerowane 1, 2, 3, a nie 4, 5, 6; w ppkt 2 powinna być data [...] lutego 2009 r. a nie [...] lutego 2009 r., a w ppkt 3 kwota wpisana słownie powinna być inna. Rozpatrując odwołanie SKO stwierdziło, że osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed 1 stycznia 2004 r., ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Wynika to z art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową zasadę odpłatności, która ma zastosowanie do osób przyjętych do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. oraz posiadających skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed 1 stycznia 2004 r., określa art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tą zasadą, miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 (czyli kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej); opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Ustawodawca w tym przepisie przejściowym posłużył się pojęciem zasad, a nie przepisów, w związku z tym jeżeli będą ulegały zmianie kryteria dochodowe w pomocy społecznej, to zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej należy stosować w stosunku do aktualnych kwot kryteriów dochodowych. Jeżeli chodzi o zwalnianie z odpłatności, to zarówno do nowo skierowanych osób, jak i do skierowanych przed 2004 r. ma zastosowanie art. 64 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej z uwagi na to, że w art. 87 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprost wskazano stosowanie dotychczasowych zasad odpłatności, a nie zwalniania z odpłatności. Zgodnie z art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, zmiana dochodu w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przepis ten ma zastosowanie również do odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W związku z tym, jeżeli dochód osoby zmienił się nieznacznie poniżej poziomu określonego w art. 106 ust. 3b, wówczas nie zmienia się decyzji o odpłatności (chociażby powodowało to faktyczne ponoszenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na poziomie wyższym niż 70% dochodu osoby). Przepis ten z uwagi na to, że jest przepisem ogólnym mającym zastosowanie do odpłatności za wszystkie świadczenia niepieniężne, a nie tylko odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, ma zastosowanie zarówno do mieszkańców skierowanych na starych zasadach, jak i do skierowanych na nowych zasadach. W ocenie SKO dochód A. C. został wyliczony w sposób poprawny. Z materiału sprawy wynika, iż A. C. otrzymała spadek po ojcu C. C. Spadek ten, jak wynika z decyzji Naczelnika III Urzędu Skarbowego opiewał na kwotę [...] zł, zatem udział A. C. dziedziczącej po ojcu w [...] części stanowił kwotę [...] zł. Od sumy tej został odjęty należny podatek w kwocie [...] zł, zatem faktyczny dochód A. C. opiewał na [...] zł. Kwota ta była zatem większa od pięciokrotności kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Musiała zatem zostać uwzględniona w dochodach strony. Po jej podzieleniu na 12 równych części otrzymano sumę [...] zł , którą doliczono do dochodu strony w okresie od marca 2007 r. do lutego 2008 r. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż A. C. skierowano do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., odpłatność nie mogła przekroczyć kwoty [...] zł tj. 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w następnym okresie od 1 marca 2008 r. do 28 lutego 2009 r. dochód A. C. stanowiła tylko renta w wysokości [...] zł miesięcznie, zatem odpłatność za pobyt w placówce ustalono na poziomie [...] zł miesięcznie. Z dniem 1 marca 2009 r. w związku ze zmianą dochodu strony na kwotę [...] zł zmieniła się również wysokość odpłatności za pobyt w placówce. Odpłatność ustalono w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za zasadne uznało również uchylenie z dniem [...] lutego 2007 r. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. [...], bowiem nie usunięcie jej z obrotu prowadziłoby do sytuacji, kiedy w obrocie pozostawałyby dwa orzeczenia regulujące ten sam przedmiot. Jednocześnie SKO wskazało, że oczywiste omyłki winny zostać sprostowane przez organ I instancji w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. A. C., reprezentowana przez brata R. C., podniosła, że w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. (zaakceptowanej ze wszystkimi błędami przez organ II instancji, nawet tymi, do których organ I instancji się przyznał) zostały rozstrzygnięte dwie sprawy administracyjne: pierwsza dotycząca odpłatności cyklicznej za pobyt A. C. w DPS oraz sprawa odpłatności incydentalnej, wynikającej z nabycia spadku. Sprawa pierwsza jest oczywista, a decyzje odnośnie tych opłat będą zmieniane i uchylane tak często, jak często zmianie ulegał będzie dochód skarżącej. Natomiast sprawa opłaty incydentalnej, związanej z otrzymaniem spadku, jest sprawą odrębną i została zakończona decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie dodatkowych opłat. Organ jest nią związany i każda następna decyzja w tym przedmiocie jest nieważna, z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto kwoty pochodzące ze spadku zostały ustalone w sposób dowolny, bez uwzględnienia środków z innych źródeł, a nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nie został uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od zarzutów w niej powołanych (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczyła zmiany wysokości odpłatności za pobyt A. C. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W. Owej zmiany wysokości odpłatności za pobyt w DPS organ I instancji dokonał w ten sposób, że uchylił z dniem [...] lutego 2007 r. dotychczasową decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. ustalającą dla A. C. opłatę miesięczną w wysokości [...] zł i jednocześnie od dnia 1 marca 2007 r. ustalił nową wysokość opłaty za pobyt w DPS: od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 29 lutego 2009 r. w wysokości [...] miesięcznie; od dnia 1 marca 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zarówno zaskarżona do sądu decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i decyzja organu I instancji, w ogóle nie wskazują podstawy prawnej pozwalającej na zmianę na niekorzyść strony (i to ze skutkiem wstecznym) decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie wysokości opłaty za pobyt w DPS. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. powołuje się wprawdzie na art. 155 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.), lecz art. 155 ust. 3 u.p.s. określa jedynie kompetencję starosty (w tym wypadku Prezydenta W.) do wydania decyzji zmieniającej decyzję o odpłatności dla osoby skierowanej do DPS przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie określając przesłanek ani sposobu zmiany. O tym traktuje art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." Tego przepisu organy nie powołały, ani nie rozważały jego treści w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, czym naruszyły art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. Organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. "W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia" (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. I OSK 655/11, LEX nr 1068524, i orzecznictwo tam powołane). Tak więc ustalenie opłaty za pobyt A. C. w DPS od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 29 (powinno być 28) lutego 2009 r. w wysokości [...] miesięcznie i od dnia 1 marca 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie – w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nastąpiło z mocą wsteczną, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 106 ust. 5 u.p.s., i co w związku z tym miało wpływ na wynik sprawy. Nieco inaczej, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, kształtuje się sytuacja skarżącej, jeśli chodzi o odpłatność za okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2008 r. Za ten okres organ I instancji zmienił opłatę wymaganą od skarżącej za pobyt w DPS w związku z uzyskaniem przez nią dochodu jednorazowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. I OSK 1554/09 (LEX nr 595198) "Istnienie w ustawie przepisu szczególnego, jakim jest art. 8 ust. 11 [u.p.s.], daje podstawę do przyjęcia, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, to jest decyzja zmieniająca lub uchylająca na niekorzyść strony, bez jej zgody, dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej, zawiera w sobie zarówno element deklaratoryjny, jak i konstytutywny. Pierwszy z tych przepisów nakazuje (w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy), aby w przypadku uzyskania w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Zatem bez uznania, że w warunkach spraw, charakteryzujących się stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ma mieszany, konstytutywno-deklaratoryjny charakter, byłaby niemożliwa realizacja unormowania wynikającego z art. 8 ust. 11." Co do zasady więc podwyższenie odpłatności za pobyt A. C. w DPS za okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2008 r. z mocą wsteczną byłoby możliwe, tyle że uszło uwadze organów obydwu instancji, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Z uzasadnienia decyzji o umorzeniu wynika, że zmiana wysokości opłaty miała dotyczyć właśnie okresu od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2008 r., ale z dokonanych ustaleń wynikało, że dochód skarżącej w tym okresie nie wzrósł na tyle, żeby można było podwyższyć wysokość opłaty. Organy nie ustaliły, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r. jest ostateczna, jak twierdzi skarżąca, czy została wydana w oparciu o te same dowody (ten sam stan faktyczny) i przesłanki zmiany, co obecna decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. (czy w związku z tym nie zachodzi przypadek res iudicata), czym naruszyły co najmniej art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pomija już fakt, że sprostowania oczywistych omyłek pisarskich, które wystąpiły w decyzji organu I instancji, mógł dokonać organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2001 r. V SA 3928/00, LEX nr 53955), lecz nie ma to znaczenia w sytuacji, gdy obydwie decyzje z powodów wyżej wymienionych podlegały uchyleniu. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz wytyczne odnośnie możliwości zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. w odniesieniu do opłaty miesięcznej za pobyt A. C. w DPS za okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2008 r., z uwzględnieniem istnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r. Jeśli taka zmiana będzie możliwa, organ odniesie się też do zastrzeżeń skarżącej, że kwoty przekazane na konto bankowe nie pochodziły w całości ze spadku. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.