I SA/Wa 1425/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 1976 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] , o powierzchni [...] m2 , ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G. jako własność J. P. Pismem z dnia 15 grudnia 2005 r. S. P. (syn J. P. ) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1976 r. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości dokonano na cele rozbudowy Bazy [...] w G , które to Przedsiębiorstwo pismem z dnia 29 maja 1976 r. wystąpiło do spadkobierców J. P. z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości za cenę [...] zł wraz z prośbą o przesłanie prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazujących następstwo prawne po byłym właścicielu nieruchomości. W odpowiedzi na tę ofertę L. P., działający w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców oświadczył, iż wyraża zgodę na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za proponowaną cenę i wskazał, że postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku zostały już przesłane do Przedsiębiorstwa. Z ustaleń organu wynikało jednak, że do wnioskodawcy nie przesłano postanowień sądu prawomocnych jak również zaświadczeń o uregulowaniu podatku od nabycia praw majątkowych. To oznacza to, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Odnosząc się do kwestii odszkodowania, Minister zauważył, że wprawdzie z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wynikało, iż w rozprawie tej nie brał udziału biegły, ale – zdaniem organu odwoławczego - art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jednoznacznie nie precyzował, czy na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązkowo musiał być obecny biegły, czy też wystarczyło poinformowanie uczestników o wysokości odszkodowania, ustalonej przez biegłego w opinii pisemnej. Skoro rozprawa odbyła się – jak wywodził Minister - to brak obecności na niej biegłych, stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 cyt. ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Podkreślono także , iż obecność biegłego, czy też jego brak na rozprawie, nie miał w istocie żadnego znaczenia dla wysokości przyznanego odszkodowania, gdyż - zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami - odszkodowanie ustalane było według obowiązujących tabel i było obliczane poprzez pomnożenie wartości ustalonej z tabeli przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości. Z treści wspomnianego wyżej pisma z dnia 29 maja 1976 r. wynikało natomiast, iż wartość nieruchomości oszacowanej przez biegłego mgr inż. R. Z. była znana właścicielom nieruchomości i nie była na żadnym etapie postępowania kwestionowana. W związku z zarzutem , iż organ wywłaszczeniowy wykorzystał - przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczony grunt - opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że inż. R.Z. , który sporządził wycenę, był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Na wyżej przedstawioną decyzję J. W. ( następczymi prawna po S. P.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 891/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr[...]. Uchylając ww. decyzje Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy, co oznaczało, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle wykonywane, natomiast przepisy musiały być interpretowane dosłownie. Z tej przyczyny, Sąd zacytował art. 22 ww. ustawy i zauważył, że – jego zdaniem - przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny i powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wynika zaś, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę musieli stawić się biegli, (3) biegli musieli przedstawić swoje opinie, (4) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu, (5) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozprawie administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie uczestniczył biegły, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim nie był w tej sprawie powołany - jak wymagał tego przepis. Sąd Wojewódzki odwołał się w tym miejscu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98), w którym stwierdzono, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego. Ponadto, Sąd Wojewódzki stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08), iż decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco narusza prawo i zauważył, że pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, ze uszło uwagi Sądu Wojewódzkiego, że kwestii znaczenia naruszenia art. 22 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wydane w różnych stanach faktycznych. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła. Z tego powodu nie wystarczającym było dla uzasadnienia oceny prawnej przyjętej przez Sąd Wojewódzki powołanie się jedynie na określony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego a należało pogląd ten dokładnie uzasadnić. Ponadto z całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego wynikało, że opinia szacunkowa, wydana przez mgr. inż. R. Z. , wprawdzie nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanego na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania i osoby te godziły się na odstąpienie dobrowolne nieruchomości za wyliczoną przez w/w biegłego kwotę . Ponieważ z powodu niedostarczenia przez ww. osoby wnioskodawcy wywłaszczenia wymaganych dokumentów (prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia praw spadkowych i zaświadczeń o uiszczeniu podatku od nabytych praw) nie doszło do zawarcia umowy, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, o czym zostali powiadomieni spadkobiercy J. P. (byłego właściciela nieruchomości). Na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowaczej był obecny jego syn również J. P. , działający w imieniu własnym oraz członków rodziny, który, przedkładając szereg dokumentów wyjaśnił, dlaczego nie doszło do zawarcia pomiędzy stronami umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości oraz oświadczył, że wywłaszczana parcela jest niezagospodarowana i w związku z tym wnosi o przyznanie odszkodowania jedynie za grunt. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny zlecił, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Sąd Wojewódzki rozważył czy w tak ustalonym stanie faktycznym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodwawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w[...], może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również , że Sąd Wojewódzki winien wziąć też pod uwagę specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa . W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz.270 – dalej "ppsa."), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141§1pkt 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, gdyż przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia), ale tylko w sytuacji, gdy akt ten narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, ani jakie przepisy proceduralne zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone, ani jaki to naruszenie prawa miało wpływ na rozstrzygniecie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zlecił , aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu , Sąd Wojewódzki rozważył, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodwawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w [...], może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc zatem do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wskazać, że poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1976 r. była ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Stosownie do przepisu art. 22 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę (zgodnie z § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz.U.75.17.94). Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu powyższego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że opinia szacunkowa, wydana przez mgr. inż. R. Z. , wprawdzie nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanego na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania i osoby te godziły się na odstąpienie dobrowolne nieruchomości za wyliczoną przez w/w biegłego kwotę (pismo z dnia 29 maja 1976). Ponieważ z powodu niedostarczenia przez ww. osoby wnioskodawcy wywłaszczenia wymaganych dokumentów (prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia praw spadkowych i zaświadczeń o uiszczeniu podatku od nabytych praw) nie doszło do zawarcia umowy, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W trakcie rozprawy w dniu [...] sierpnia 1976 r. J. P. wskazał, że wywłaszczana parcela jest niezabudowana oraz wniósł o przyznanie odszkodowania za grunt. Również w piśmie z dnia 29 maja 1976 r. wskazał, że on i pozostali spadkobiercy są gotowi do sprzedaży przedmiotowej działki za kwotę [...] zł , tj. za kwotę wynikająca z opinii szacunkowej inż. R. Z.. Zatem nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania wynikającej ze sporządzonych opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro wyznaczona w sprawie rozprawa odbyła się w dniu [...] sierpnia 1976 r., to brak na niej biegłych, choć stanowił naruszenie art. 22 ustawy, nie może być jednak oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G.z dnia [...] października 1976 r. Również podniesiona w skardze okoliczność sporządzenia opinii szacunkowych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu wywłaszczeniowego, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Wskazać bowiem należy, że rzeczoznawca byli niezależny, gdyż był biegłym z listy Wojewody[...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00 niepublik., aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z Ministrem Infrastruktury , że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniając przy tym przekonująco swoje stanowisko. Nie naruszyły zatem art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku .