II GSK 176/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1241/12 w sprawie ze skargi K. [...] Spółki jawnej z siedzibą w Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności pieniężnej oraz rozłożenia należności na raty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1241/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. [...] Spółki jawnej w Sz. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności pieniężnej w części oraz rozkładającą tę należność na raty w całości uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.500 zł za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Spółka wystąpiła do organu o umorzenie wskazanej należności do kwoty 5.250 zł oraz rozłożenie pozostałej części należności na raty w wysokości 500 zł. Argumentowała, że z powodu powszechnego kryzysu gospodarczego boryka się z poważnymi problemami finansowymi. Umorzenie połowy kary oraz rozłożenie pozostałej jej części na dogodne raty umożliwi spłatę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o odmowie umorzenia kary pieniężnej w całości oraz rozłożył tę karę na XII miesięcznych rat w kwocie 875 zł każda. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji, odmówił umorzenia kary pieniężnej w części oraz rozłożył karę w wysokości 10.500 zł na XII miesięcznych rat w kwocie 875 zł każda. W treści uzasadnienia decyzji wyjaśnił, że uchylił decyzję organu I instancji, bo organ ten – odmawiając umorzenia całości kary, orzekł ponad żądanie strony, natomiast jako powód rozłożenia kary na raty wskazał sytuację finansową Spółki, w tym przede wszystkim fakt, że kara ta stanowiła 0,89 % oraz 0,42 % przychodów uzyskiwanych przez Spółkę w kolejnych latach. W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ponieważ organ nie ocenił należycie zebranego materiału dowodowego, a uzasadniając rozstrzygnięcie poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. WSA w W. skargę uwzględnił, uznając za istotne, bo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., polegające na zaniechaniu powiadomienia skarżącej Spółki przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu niezastosowanie treści art. 10 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 81 k.p.a. stanowiącego, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Brak zapewnienia stronie tej możności przez organ musiał więc skutkować uchyleniem decyzji objętej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji motywy kontrolowanego rozstrzygnięcia były zbyt ogólnikowe, przez co doszło do naruszenia treści art. 7 k.p.a., ponieważ organ nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, gdyż nie wyważył, czy położyć nacisk na ściągnięcie kwoty należności budżetowych, czy w trosce o zachowanie dotychczasowego zatrudnienia w Spółce umorzyć je w części. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA w W. polecił organowi ustalić kondycję finansową Spółki, w szczególności poprzez analizę jej dochodów w kontekście zaciągniętych zobowiązań kredytowych, w tym umowy restrukturyzacyjnej. Spółka powinna przedstawić dokumenty obrazujące jej kondycję finansową, by organ mógł wydać korzystne dla niej rozstrzygnięcie. II Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na brak powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo że skarżąca pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] września 2011 r. została wezwana przez organ I instancji do nadesłania dokumentów, które pozwoliłyby na pozytywne rozpatrzenie wniosku, w szczególności zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu w 2010 r., zaświadczenia o wysokości zaliczek uiszczonych na poczet podatku dochodowego w okresie od stycznia do czerwca 2011 r., a nadto nie zostało wskazane jaka okoliczność nie mogła zostać przez skarżącą udowodniona, czy też jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać wskutek braku pouczenia; – art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił interesu społecznego oraz interesu obywateli z uwagi na nieprzeanalizowanie dochodów Spółki w kontekście jej zobowiązań kredytowych, w tym umowy restrukturyzacyjnej, pomimo że organ odwoławczy na ostatniej stronie decyzji zawarł swoją ocenę, zgodnie z którą zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym nie mogą mieć wpływu na zaspokojenie należności publicznoprawnych. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a to w szczególności z uwagi na fakt, że strona wykonywała wezwania organu oraz dostarczyła cały materiał dowodowy. Brak wezwania strony do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawił strony uprawnień procesowych, których zrealizowanie miałoby istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną ocenił, że załatwiając sprawę, poprawnie wyważył interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, wyjaśniając w treści uzasadnienia decyzji, że zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym nie mają żadnego wpływu na zobowiązania publicznoprawne, a przeciwne uznanie Sądu narusza prawo. Spółka skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje jako podstawę kasacyjną treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdza, że wyrok WSA w W. będący przedmiotem postępowania kasacyjnego narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów polega na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organami inspekcji transportu drogowego doszło do naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w taki sposób, że uprawnione jest przyjęcie stanowiska o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut skierowany pod adresem kontrolowanego wyroku jest trafny, a to oznacza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Analiza akt sprawy i argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku WSA w W. daje podstawę do przyjęcia stanowiska, że uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji miało miejsce z naruszeniem treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdza, że uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej umorzenia należności pieniężnej oraz rozkładającej na raty karę z tytułu wykonywania transportu drogowego przez K. [...] Spółkę jawną w Sz. było podyktowane naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., a stwierdzone uchybienie dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ze względu na zaistnienie okoliczności wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie branie przez Spółkę udziału w postępowaniu. Brak udziału strony w postępowaniu Sąd I instancji wywiódł z tego, że organy nie powiadomiły Spółki o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, a przez to pozbawiły stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu, którego przedmiotem było umorzenie i rozłożenie na raty należności z tytułu kary. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jako podstawy prawnej wyrokowania wymagało wykazania, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu, bo taka jest podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji nie wykazał, że taka okoliczność miała miejsce. W uzasadnieniu stwierdził, że Spółka nie była powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i z tego faktu wyprowadził wniosek o ziszczeniu się przesłanki wznowieniowej. W ocenie NSA takie działanie narusza prawo, gdyż Sąd I instancji jednostronnie ocenił uczestnictwo strony w postępowaniu wychodząc z bardzo formalnego założenia, a więc z braku zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyprowadził wniosek uzasadniający możliwość wznowienia postępowania przed organami. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy rzeczywiście nie powiadomiły Spółki o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Działanie takie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bo strona nie mogła wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak stwierdzenie tego naruszenia nie dawało podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Z akt sprawy i ustaleń faktycznych będących podstawą wyrokowania wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że Spółka uczestniczyła w postępowaniu, które wszczęte zostało na jej wniosek i w którym uzupełniała materiał dowodowy odpowiadając na wezwania organów. Zatem brała udział w postępowaniu, co trafnie podkreślono w skardze kasacyjnej. Podstawą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, a nie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli strona uczestniczyła w postępowaniu. W sytuacji, gdy organ prowadząc postępowanie dopuszcza się naruszeń przepisów procesowych, to Sąd I instancji nie może uzdrawiać w ten sposób wadliwego postępowania odwołując się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., jak uczynił to WSA w W. w zaskarżonym wyroku, ale powinien rozważyć możliwość skorzystania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oczywiście dokonując oceny dostrzeżonych naruszeń z punktu widzenia treści tego przepisu i ich wpływu na wynik sprawy. Konkludując stwierdzić należy, że naruszenia w zakresie zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. muszą być zawsze odnoszone do skutku jakim jest wynik sprawy i mogą być oceniane w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podejmowały działania procesowe uchybiając przepisom k.p.a., zatem w ponownym postępowaniu Sąd I instancji dokona oceny jaki był wpływ tych naruszeń na wynik sprawy, przy czym pod rozwagę należy wziąć i to, że sprawa która jest przedmiotem kontroli dotyczy decyzji uznaniowej zapadającej w postępowaniu wnioskowym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.