II GSK 1842/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 143/12 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 143/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę A. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej – Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w zakresie załatwienia jego skargi na działanie Dyrektora Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Oddział w O. przy realizacji procedury programu "Student II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych". Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. skarżący wystąpił ze skargą o zbadanie zgodności działań Dyrektora Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Oddział w O., ponieważ w toku realizacji programu "Student II – kształcenie ustawiczne osób niepełnosprawnych" Dyrektor pozbawił Skarżącego możliwości skorzystania z dofinansowania w drugim półroczu roku szkolnego 2010/2011. Na to pismo Skarżący otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 29 marca 2012 r., jednakże w piśmie tym nie odniesiono się do odmowy wypłaty dofinansowania, co oznacza, że nie odniesiono się do tego, czy działanie Dyrektora w tym zakresie było uzasadnione i zgodne z prawem. Minister wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął, że skarga na bezczynność w tej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ponieważ pismo Skarżącego z dnia 22 grudnia 2010 r. nie podlegało załatwieniu w żadnej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., co jednoznacznie wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 p.p.s.a. a także art. 45 ust. 1, art. 63 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 227 i art. 237 § 1, 3 i 4 k.p.a. Zdaniem Skarżącego pismo z dnia 22 grudnia 2011 r. stanowiło skargę, o której mowa w rozdziale 2 działu VIII k.p.a. (tzw. skargę powszechną) i organ stosownie do przepisu art. 237 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązany był załatwić skargę w ciągu miesiąca i zawiadomić o tym Skarżącego, czego nie uczynił. Skoro ustawa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek rozpatrzenia skargi i zawiadomienia wnoszącego o sposobie jej rozpatrzenia, to musi istnieć możliwość sądowej kontroli, jeżeli organ nie dopełnia tego obowiązku, zwłaszcza że instytucja skargi ma swoje źródło w art. 63 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącego uprawnienie do otrzymania odpowiedzi wynika z przepisów prawa, a wobec tego błędne jest założenie, że zaniechanie udzielenia odpowiedzi nie stanowi bezczynności "w przypadkach określonych w pkt 1–4a" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko o niedopuszczalności skargi na bezczynność w tych sprawach podważa zgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 p.p.s.a., co uzasadnia złożenie wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 3 § 2 p.p.s.a. rozumiany w ten sposób, że wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących bezczynności organu administracji publicznej przy rozpoznawaniu skarg, o których mowa w rozdziale 2 działu VIII k.p.a., jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 w związku z art. 63 Konstytucji RP. Wskazując takie podstawy kasacyjne, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że Skarżący wniósł do organu administracji publicznej skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., w sprawie, która nie jest załatwiana w żadnej z prawnych form działania określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4a p.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że mimo to dopuszczalna jest skarga na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania), ponieważ uprawnienie do wniesienia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a., jej rozpatrzenie i zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wynika z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wyraźnie powiązana z przypadkami określonymi w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., co oznacza, że skarga taka może być wniesiona w sprawach, w których podejmowane są akty lub czynności, o których w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Jeżeli więc wniesienie skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. nie powoduje wszczęcia postępowania, w którym może być wydany akt lub podjęta czynność, określone w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., to nie ma podstaw do wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania). Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w licznych orzeczeniach NSA (np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10). Stanowiska tego nie podważa powołanie się Skarżącego na przepis art. 58 § 4 p.p.s.a., ponieważ Skarżący przyjmuje wadliwe założenie, że w razie wniesienia pozwu o zobowiązanie do udzielenia odpowiedzi na skargę sąd powszechny odrzuci pozew z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd administracyjny. Nie można również zgodzić się ze Skarżącym co do tego, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 184 w związku z art. 63 Konstytucji RP. Po pierwsze, prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) odnosi się do sprawy, w której rozstrzyga się o prawach i obowiązkach określonej osoby. Co nie ma miejsca w toku rozpatrywania skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. i zawiadomienia o sposobie jej załatwienia. Po drugie, prawo składania skarg, o których mowa w art. 63 Konstytucji RP, nie kreuje samo przez się sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, zaś określenie trybu rozpatrywania skarg zostało przekazane do ustawy, którą jest Kodeks postępowania administracyjnego, a przepisy tego kodeksu określające tryb rozpatrywania skarg nie przyjęły unormowań, z których wynikałaby możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Po trzecie, art. 184 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, co oznacza, że ustawodawca konstytucyjny przyjął, iż kontrola sądowa nie musi się odnosić do wszystkich form (przejawów) działalności administracji publicznej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe względy na uwadze, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W..