II SA/Gl 707/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy w sprawie ze skargi B. O., E. O. i J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżących solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 200 (dwieście) zł. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gl 298/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej powoływany jako [...]WINGiK) z dnia [...]r. nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją organu pierwszej instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...]r., nr [...]). Decyzje te zapadły na skutek pism z dnia 3, 6,15 marca 2010 r. B. O., J. O.i E. O., którzy wezwali Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta [...] – do stanu zgodnego z zapisami istniejącymi w tej księdze do dnia [...] r.; uchylenia i stwierdzenia nieważności wyciągu zmian gruntowych nr [...] z dnia [...] r., a przesłanego do wydziału ksiąg wieczystych zawiadomieniem z dnia [...] r.; wpisania działki nr b w miejsce działek nr 1 i 2 oraz wpisania dla działek nr a i b jako rodzajów użytków – grunty rolne, a także spowodowanie wykreślenia z księgi wieczystej [...] wpisów dokonanych w dniu 19 października 2001 r., na skutek powyższego zawiadomienia. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r. Sąd stwierdził, że decyzja [...]WINGiK z dnia [...]r. jest zgodna z prawem, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu z daty jej wydania). Sąd ten stwierdził także, że w świetle uprawnień sądu administracyjnego niedopuszczalnym jest anulowanie wyciągu z wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r., jak i wprowadzonych na jego podstawie zmian. Organ administracji prowadzący ewidencję nie posiada bowiem kompetencji w zakresie regulacji stanu prawnego i nie jest jego rolą ocena prawidłowości wpisów do księgi wieczystej. Równocześnie Sąd wskazał, że organ prowadzący ewidencję w przypadku dokonania zmiany w trybie czynności materialno-technicznej, która następnie okazała się wadliwa jako podjęta bez podstawy prawnej, zobligowany jest do uchylenia tej zmiany w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nadto Sąd uznał, że nie można wykluczyć wadliwości początkowego stanu ewidencji, istotne jest bowiem na podstawie jakiego dokumentu uwidoczniono w ewidencji działki nr 1 i 2, podczas gdy w księdze wieczystej figurowała do 2001 r. działka nr 2. W tym zakresie wskazano na dokumenty źródłowe, nie wykluczając konieczności ich odtworzenia, jeżeli zaginęły. Nadto podkreślono, że wnioskodawcy nie domagali się zmiany rodzajów użytków dla działek nr 1 i 2, ale kwestionowali dokonanie wpisu w zakresie oznaczenia użytku "dr". Należało więc rozpatrzyć istotę żądań stron, co wymagało zobrazowania kolejnych wpisów do ewidencji i analizy, czy wpisy te dokonywane były w oparciu o prawidłowo sporządzone dokumenty. Brak też w aktach odpisów orzeczeń sądu powszechnego zapadłych w postępowaniu o uchyleniu aktów własności ziemi oraz o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wreszcie Sąd podkreślił, że należy rozróżnić decyzję o wprowadzenie zmian do ewidencji od decyzji o odmowie usunięcia dokonanych zmian, uchyleniu zmiany dokonanej w ewidencji niezależnie od rangi i rodzaju naruszenia prawa w przypadku czynności materialno-technicznej, następnie w drodze decyzji organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta K. (orzekając w sprawie po kasacyjnej decyzji [...]WINGiK z dnia [...]r.) decyzją z dnia [...] r., wydaną m. in. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, dalej powoływana jako "ustawa") oraz § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), odmówił dokonania zmiany danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków działki nr 2 w miejsce działek nr 1 i 2 na k. m. 14 obręb P. oraz zmiany użytków dla działek nr 1 i 2 na grunty rolne, a także wykonania czynności polegającej na uchyleniu i stwierdzeniu nieważności wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r., spowodowania wykreślenia z księgi wieczystej nr [...]wpisów powstałych na podstawie niniejszego wykazu i zmiany zapisów dla nieruchomości zapisanych w tej księdze doprowadzając do stanu zgodnego z zapisami istniejącymi w tej księdze do dnia [...]r. W uzasadnieniu organ podał, że działki nr 1 i 2 powstały z działki nr 2, o czym świadczą dokumenty stanowiące zasób bazowy: rejestry gruntów (manualne), szkic polowy z dnia [...]r. i protokół ustalenia stanu posiadania wraz z obliczeniem powierzchni konturów klasyfikacyjnych. Działki te tj. nr 1 i 2 na karcie mapy 14 figurowały w operacie ewidencyjnym od początku założenia ewidencji (po przeniesieniu z Powiatu T. w latach 70-tych). Następnie organ wskazał na art. 22 ustawy i podał, że wnioskodawcy mimo wezwania z dnia [...] r. nie przedłożyli żadnych dokumentów geodezyjnych, które wskazywałyby na połączenie (scalenie) działek oraz zmianę oznaczenia użytków i które mogłyby stanowić podstawę dokonania zmian oznaczenia i rodzajów użytków przedmiotowych nieruchomości. Odnośnie wykazu zmian gruntowych z dnia [...] r. organ podał, że został on sporządzony przez uprawnionego geodetę na podstawie danych z katastru nieruchomości i miał na celu doprowadzenie do zgodności zapisów w przedmiocie oznaczenia działek między ewidencją gruntów i budynków a działem I księgi wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: B. O., E. O. i J. O. Domagali się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i nakazania temu organowi usunięcia naruszeń prawa "przy braku dokumentów" na podstawie których dokonano wpisów w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...]. Wskazali, że z pism organu pierwszej instancji wynika, iż wśród dokumentów archiwalnych stanowiących część opisową operatu ewidencyjnego przekazanego w latach 70-tych do prowadzenia przez Miasto K. z Powiatu T. brak jest decyzji dotyczącej podziału działki nr 2 na działki nr 1 i 2 oraz o zmianie użytków. Natomiast [...]WINGiK w piśmie z dnia 22 kwietnia 2011 r. stwierdził, że działki o nr 1 i 2 istniały już w roku [...]. odwołujący się do wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gl 298/11 podkreślili, że z decyzji nie wynika na podstawie jakiego dokumentu uwidoczniono w ewidencji działki nr 1 i 2, podczas gdy w księdze wieczystej figurowała do [...] r. działka nr 2. [...]WINGiK zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu przywołał art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy; wskazał na warunki aktualizacji operatu ewidencyjnego i formy wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący się żądają wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków działek nr 1 i 2 i wpisaniu w ich miejsce działki nr 2, żądali w istocie dokonania kolejnej zmiany danych ewidencyjnych, ale nie złożyli dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmian, a obowiązek tak wynika z art. 22 ust. 3 ustawy. Działki nr 1 i 2 istniały w ewidencji gruntów od czasu jej założenia. W dniu [...]r. dla działek tych wydano akty własności ziemi. Działki te ujawniono w księdze wieczystej [...] na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r. przesłanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych w dniu [...] r. Wykaz ten zawierał klauzulę, że może służyć za podstawę wpisów w księdze wieczystej i był prawidłowo wydanym wówczas dokumentem. Oznaczenie nieruchomości wynika z prawomocnych aktów własności ziemi, a wykazane na nich użytki odpowiadają stanowi faktycznemu na gruncie. Użytek "dr" – droga faktycznie znajduje się na przedmiotowych działkach i stanowi pas drogowy ul. [...]. Użytek "dr" na działkach nr 1 i 2 figurował od początku założenia ewidencji, co potwierdzają kopie rejestrów gruntów (prowadzone ręcznie), w których na przedmiotowych działkach figuruje użytek "dr". Organ odwoławczy zaakcentował, że z wykazu zmian gruntowych z [...] r., który stanowił podstawę wpisów w dziale I księgi wieczystej nie mógł unieważnić z uwagi na regulację art. 26 i 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Nie posiada on także kompetencji do prostowania wpisów w księdze wieczystej. Wszyscy odwołujący się złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wnieśli także o zbadanie czy organy rozstrzygnęły sprawę co do istoty ich żądań. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. skarżący E. O. i J. O. poparli złożoną przez siebie skargę i wyjaśnili, że przede wszystkim chodzi im o to, by na spornych działkach nie figurował użytek "dr" bowiem jego wprowadzenie jest niezgodne z rozporządzeniem z [...] r., jak i rozporządzeniem obowiązującym w czasie sporządzania wykazu zmian gruntowych. E. O. oświadczył, że ani on, ani pozostali skarżący nigdy nie wnosili o dokonanie zmian w ewidencji, a jedynie kwestionowali "wprowadzenie do ewidencji użytku "dr". Natomiast pełnomocnik organu odwoławczego wyjaśnił, że organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skupiły się na wykazaniu podziału działki nr 2 na działki nr 1 i 2 oraz sporządzeniu wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r., a nie prowadziły szczegółowego postępowania co do znajdowania się na działkach nr 1 i 2 użytku "dr". Podał także, że organ żądanie usunięcia dokonanych zmian w ewidencji uznał jako żądanie zmian w tej ewidencji. Skarżący złożyli nadto pismo procesowe z dnia 26 października 2012 r. i szereg dokumentów (w odpisie) na poparcie twierdzeń skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, organy ewidencyjne wydały po wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r. – sygn. akt II SA/Gl 298/11. Stosownie zatem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływana jako "ppsa") oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu organy były związane. Związanie to dotyczy także obecnego składu orzekającego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na potrzebę rozpoznania żądania stron co do istoty, podkreślił (s. 7 uzasadnienia), że skarżący nie domagali się zmiany rodzaju użytków dla działki nr 1 i 2, lecz kwestionowali dokonanie wpisu w zakresie oznaczenia użytku "dr". Sąd wskazał na potrzebę rozróżnienia decyzji o wprowadzeniu zmian do ewidencji od decyzji o odmowie usunięcia dokonanych zmian. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika organu odwoławczego na rozprawie w dniu 26 października 2012 r., brak jest podstaw do traktowania "decyzji o usunięciu dokonanych zmian jako decyzji o zmianach w ewidencji przy założeniu, że usunięciu podlegają wadliwie wprowadzone zmiany". Zarówno z uzasadnienia wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r., pism skarżących znajdujących się w aktach sprawy aktualnej skargi, a także oświadczenia skarżącego E. O. na rozprawie z dnia 26 października 2012 r. wynika, że skarżący nie domagali się zmiany w ewidencji wpisanego do niej na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r., lecz kwestionowali te zmiany (szczególnie w zakresie użytku "dr". Mimo tego – bez wyjaśnienia tej kwestii ze skarżącymi - organy obu instancji orzekały w przedmiocie zmian w ewidencji odmawiając ich wprowadzenia, bowiem skarżący nie udokumentowali tych zmian. Istotnie należy podzielić stanowisko organu orzekającego, że obowiązek dostarczenia przez wnioskodawców dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym wynika z art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek ten nie dotyczy jednak żądania usunięcia dokonanych zmian (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, Lex nr 745220). W postępowaniu o usunięcie dokonanych zmian, na organie ciąży obowiązek wykazania prawidłowości wpisów, a więc tego, że wpisy były dokonane w oparciu o prawidłowo sporządzone dokumenty wymagane w dacie dokonania tej czynności. Organ prowadzący ewidencję w przypadku dokonania zmiany w trybie czynności materialno-technicznej, która następnie okazała się wadliwa jako podjęta bez podstawy prawnej, zobligowany jest do uchylenia tej zmiany po przeprowadzeniu stosownego postępowania. W niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie organ powinien – po sprecyzowaniu żądania przez skarżących – zdecydować czy strony domagają się usunięcia wpisów dokonanych na podstawie wyciągu zmian gruntowych z [...] r., czy też wnoszą o dokonanie kolejnej zmiany. W niniejszej sprawie, mając na uwadze twierdzenia organów, że działki nr 1 i 2 figurują w operacie ewidencyjnym od początku założenia ewidencji, prowadzonej wówczas przez inny organ administracji, a przekazanej następnie Prezydentowi Miasta K., może okazać się w świetle twierdzeń stron, że stan początkowy ewidencji był wadliwy. Już w wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r. Sąd podkreślił, że istotnym jest na podstawie jakiego dokumentu uwidoczniono w ewidencji działki nr 1 i 2, podczas gdy w księdze wieczystej figurowała do roku [...] działka nr 2. Równocześnie Sąd stwierdził, że jeżeli dokumenty źródłowe zaginęły, nie można wykluczyć konieczności ich odtworzenia, co może wiązać się ze sporządzonym wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z [...] r. Powołane przez organ pierwszej instancji dokumenty stanowiące zasób bazowy (rejestry gruntów manualne, szkic polowy z dnia [...]r. i protokół ustalenia stanu posiadania wraz z obliczeniem powierzchni konturów klasyfikacyjnych, który nie został dołączony do akt sprawy), mogą świadczyć jedynie o tym, że działki nr 1 i 2 powstały z działki nr 2. Nie dołączono jednak i nie ustalono jak i z jakiej daty dokument był podstawą dokonania podziału działki nr 2 i umieszczenia na działce nr 1 oraz działkach nr 1 i 2 użytku "dr". Zdaniem składu orzekającego organy nie wypełniły więc zaleceń zawartych w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gl 298/11, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a. W postępowaniu ponownym – po ustaleniu czy postępowanie dotyczy usunięcia dokonanych zmian czy też wprowadzenia zmian do ewidencji – organy powinny w całości dostosować prowadzone postępowanie do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r. Oznacza to także uzupełnienie postępowania dowodowego, co winno nastąpić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy podkreślić, że w aktach administracyjnych brak jest orzeczenia sądu powszechnego dotyczącego uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co oznacza nie uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wskazany w wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r. (s. 7 uzasadnienia). Co do zawartych w uzasadnieniu skargi oczekiwań skarżących dotyczących anulowania wyciągu z wykazu zmian gruntowych, wprowadzonych na jego podstawie zmian w ewidencji i w księdze wieczystej Sąd w całości akceptuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r., niezależnie od tego, że stanowiskiem tym jest związany (art. 153 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 litera c w związku z art. 135 i na podstawie art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak wyżej. mw