I OSK 1765/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1565/12 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1565/12 oddalił skargę H. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]października 1962 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1962 r. znak [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 10,4790 ha, położonego na terenie wsi M., stanowiącego byłą własność J. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż gospodarstwo J. W. było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiła J. B. i H. W. wskazując, iż organ nie wystarczająco wyjaśnił wszystkie aspekty sprawy, a w szczególności nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające organ do podjęcia decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność ich ojca J. W. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r. znak [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, . poz. 1071 z późn. zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał między innymi, iż kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] maja 1962 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 10,479 ha, położonego na terenie wsi M., które stanowiło własność J. W. Wskutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] października 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] maja 1962 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych z dnia 5 sierpnia 1961 r., za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły również przesłanki wyłączające zaliczenie gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, wymienione § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Właściciel nie był bowiem osobą nieletnią, ubezwłasnowolnioną lub ograniczoną w zdolnościach do czynności prawnych. Nie był też powołany do służby wojskowej lub pozbawiony wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Okoliczność, że na gospodarstwie rolnym w dniu wydania decyzji nie zamieszkiwały wymienione w §1 ust. 1 powołanego rozporządzenia osoby jest bezsporna. Fakt opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez właściciela – J. W. przytoczony jest w protokole sporządzonym przed przejęciem gospodarstwa. Okoliczności tej nie neguje również sam wnioskodawca. Dodatkowo organ stwierdził, iż przedmiotowe gospodarstwo w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa posiadało cechy gospodarstwa opuszczonego, nie było poddawane zabiegom agrotechnicznym, co jest uwidocznione w treści protokołu z dnia 8 maja 1962 r. w sprawie ustalenia warunków i zakwalifikowania gospodarstwa. Organ wskazał również, iż w 1945 r. J.W. wraz z rodziną wyjechał do miejscowości M. i tam objął gospodarstwo poniemieckie o pow. 15 ha. Z protokołu tego wynika, iż grunty w części (o pow. 2,5660 ha) były użytkowane przez A. M., przy czym użytkowanie tych gruntów miało charakter bezumowny. Pozostałych gruntów przejętego gospodarstwa rolnego tj. łąki i pastwiska nikt nie użytkował. W tej sytuacji organ uznał, iż gospodarstwo rolne posiadało – w myśl obowiązującego wówczas przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych z dnia 5 sierpnia 1961 r. – status gospodarstwa opuszczonego, a cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budzi wątpliwości. Dodatkowo Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 529/09 i podniósł, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym organ winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Kontynuując postępowanie Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisów zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych. Reasumując Minister stwierdził, że biorąc pod uwagę, że w stosunku do omawianego gospodarstwa zachodziły okoliczności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie § 1 rozporządzenia brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]października 1962 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1962 r., nr [...]. Od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. obrazę prawa materialnego (tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961r., nr 39, poz. 198) przez: a) przyjęcie, iż nieruchomość rolna o pow. 10,4790 ha, położona na terenie wsi M., stanowiąca własność J. W. w dacie przejęcia na własność Państwa posiadała cechy gospodarstwa opuszczonego, b) pominięcie, iż dokonanie tego przejęcia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (tj. w/w przepisu) przez tzw. niedopuszczalne w świetle prawa przejęcie etapowe (10 ha z 24 ha istniejących), co czyniłoby podstawę do twierdzenia nieważności takiej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przez pominięcie kwestii odszkodowania przysługującego skarżącemu z mocy w/w przepisów, 3. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 10, 76, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie podstawowych reguł postępowania dowodowego, mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, naruszających podstawowe zasady postępowania administracyjnego (praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do państwa prawnego, informowania, możliwości wypowiedzenia się co zebranych materiałów i dowodów) wskutek całkowitego pominięcia czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, oparcie decyzji wyłącznie na arbitralnych ustaleniach, nierozważenie całokształtu materiału dowodowego sprawy, nie wzięcie pod uwagę oczywistych dowodów, niezebranie pełnego materiału dowodowego, błędne ustalenie podstawy faktycznej decyzji, naruszenie przesłanki formalnej wydania decyzji zawierającej prawidłowe pouczenie, 4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez nieodniesienie się do większej części zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 kwietnia 2012 r. w treści decyzji Ministra z dnia [...]czerwca 2012 r. (dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego), przez co doszło do złamania zasady właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego płynących z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności. Powyższe prowadzi do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przez organ przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach podjętej decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Zdaniem skarżącego odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący dalej dodał, że w decyzji będącej przedmiotem skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ograniczył się jedynie do analizy prawnej treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wszczynane jest w nowej sprawie, w której treścią nie jest orzekanie, co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją. Kontrola kwestionowanej decyzji ogranicza się jedynie do zbadania, czy zachodzą przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zmierza do wzruszenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1962 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1962 r. znak [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Decyzje te wydano w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. "gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne." Natomiast w myśl § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Sąd I instancji podał, że treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Bezsporne w ocenie Sądu I instancji pozostają ustalenia organu odnośnie pierwszej przesłanki, iż w gospodarstwie tym nikt nie zamieszkiwał. Z akt sprawy wynika bowiem, iż gospodarstwo to nie posiadało zabudowań, które to uległy zniszczeniu w czasie działań wojennych, a sam J.W. wraz z rodziną wyprowadził się do miejscowości M. i tam objął gospodarstwo poniemieckie o powierzchni 15 ha. Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność opuszczenia gospodarstwa nie była kwestionowana przez następców prawnych J. W., a nadto w sposób nie budzący wątpliwości wynikała z akt sprawy, jak i z samej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...]maja 1962 r. znak [...]. Odnośnie drugiej przesłanki również organ, zdaniem Sądu I instancji zasadnie wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowe gospodarstwo o powierzchni 10,479 ha nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, a jedynie mniejsza część gospodarstwa rolnego tj. 2,566 ha była użytkowana przez A. M., który to w protokole lustracyjnym gospodarstwa z dnia 22 lutego 1962 r. oświadczył, iż nie posiadał żadnej umowy dzierżawy z właścicielem bądź następcami prawnymi właściciela, a więc użytkował grunty bezumownie. Twierdzeniom skarżącego, iż A. M. użytkował część gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy organ nie mógł dać wiary, gdyż z zebranego materiału dowodowego w postępowaniu zwykłym, w ocenie Sądu I instancji nie wynika, iż umowa taka została sporządzona, a teza taka sprzeczna jest z wyżej wymienionym protokołem lustracyjnym gospodarstwa. Brak jest w aktach wystarczających dowodów mogących potwierdzać ten fakt. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż organ w sposób dokładny i precyzyjny podał jakie dokumenty stanowiły podstawę do procedowania w sprawie. Fakty te dają usprawiedliwione podstawy do ziszczenia się drugiej z wymienionych przesłanek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności gospodarstwa rolnego. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż za przejęte gospodarstwo rolne nigdy nie przyznano odszkodowania stwierdzić należy, iż przejęcie to następowało bez odszkodowania zgodnie z wolą ustawodawcy (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13.07.1957 r. Dz. U. nr 39, poz. 174, ze zm. Dz. U. Nr 32 z 1961r. , poz. 161). Zatem brak jest przepisu prawa, który dawałby podstawę do orzekania w drodze postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za tak przejęte grunty rolne. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu skargi, iż rażącego naruszenia prawa można dopatrywać się w wadliwym uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, a zatem naruszeniu art. 107 § 3 kpa, gdyż za rażąco naruszające prawo nie można uznać decyzji posiadającej co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierającej odniesienia do podstawy prawnej, a cechy takie mają decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1962 r. znak [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1962 r. znak [...]. Uzasadnienia tych decyzji pozwalają na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu - do których należy przede wszystkim opuszczenie gospodarstwa rolnego w znaczeniu wynikającym z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r. Sąd Instancji podniósł także, że oceniane decyzje niewątpliwie miały charakter uznaniowy tzn. od organu zależało, czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Niemniej jednak przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeba realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić, dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, iż skorzystał z ustawowego uprawnienia - bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. W ocenie Sądu I instancji niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań - nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ prowadzący postępowanie nie odniósł się do zarzutu, iż wielkość przejętego gospodarstwa rolnego wynosiła ponad 24 ha, Sąd I instancji stwierdził, iż z akt postępowania zwykłego nie wynika, iż przejęte gospodarstwo rolne miało więcej niż 10,479 ha, co potwierdza protokół lustracyjny gospodarstwa rolnego jak i w same decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]października 1962 r. znak [...] i decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1962 r. znak [...]. Powierzchnia gospodarstwa rolnego nie była też kwestionowana przez strony postępowania na etapie postępowania zwykłego. Sąd I instancji wskazał, że argument skarżącego, iż z postanowienia Sądu Rejonowego w Kwidzynie Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 86/11 z dnia 18 kwietnia 2011 r. wynika, iż do spadku po J. W. wchodziło gospodarstwo rolne o powierzchni 24,6637 ha nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż w/w postanowienie potwierdza jedynie następstwo prawne po byłym właścicielu gospodarstwa rolnego. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, iż w momencie wydawania przez sąd powszechny w/w postanowienia w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] maja 1962 r. Powiatowej Rady Narodowej w Z. o przejęciu gospodarstwa rolnego położonego we wsi M. po byłym właścicielu J. W., a więc Sąd ten nie mógł orzekać w w/w postanowieniu o przejętym gospodarstwie rolnym, będącym ówcześnie własnością osób fizycznych jak i Skarbu Państwa. Fakty te zdaniem Sądu I instancji wskazują, że decyzje, których stwierdzenia nieważności żąda strona nie są obarczone wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu I instancji czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzja wydana w sprawie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. normy zawartej w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 5 sierpnia 1961r., w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961r., nr 39, poz. 198) przez: a) przyjęcie, iż nieruchomość rolna o pow. 10,4790 ha, położona na terenie wsi M., w dacie przejęcia jej na własność Skarbu Państwa posiadała cechy gospodarstwa opuszczonego, mimo oddania jej w posiadania zależne na podstawie umowy dzierżawy, b) pominięcie, iż dokonanie tego przejęcia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (tj. w/w przepisu) przez tzw. niedopuszczalne w świetle prawa przejęcie etapowe (10 ha z 24 ha istniejących), co czyniłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także, c) pominięcie przez organ w toku przejmowania gospodarstwa, iż wchodzi w jego skład także 14 dodatkowych hektarów, co do których nie ustalono, iż są to nieużytki, a zatem pominięcie przez WSA iż nie istniała możliwość oceny, czy istotnie gospodarstwo było w większej części nie uprawiane jak tego wymagał § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi zarazem naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) poprzez nie wzięcie przez WSA pod uwagę opisanego powyżej rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dn. 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym) przez pominięcie kwestii odszkodowania przysługującego skarżącemu z mocy w/w przepisów. 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 99 § 1 kpa) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...].05.1962 r. znak [...] poprzez pominięcie w zaskarżonym orzeczeniu WSA, iż w/w decyzja nie zawiera osnowy - nie wymienia bowiem działek gruntu i ich wielkości wg oznaczeń w ewidencji gruntów i określa przedmiot wywłaszczenia jedynie poprzez podanie adresu. Powyższe stanowi jednocześnie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pk 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) poprzez niewzięcie przez WSA pod uwagę opisanego powyżej rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. 4. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a) przez nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi M. 5. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, 8,10, 76, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kpa) - podstawowych reguł postępowania dowodowego, mających wpływ na wydanie decyzji z dnia [...].10.1962 r. znak [...], naruszających podstawowe zasady postępowania administracyjnego (praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do państwa prawnego, informowania, możliwości wypowiedzenia się co zebranych materiałów i dowodów) przez całkowite pominięcie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, oparcie decyzji wyłącznie na arbitralnych ustaleniach, nierozważenie całokształtu materiału dowodowego sprawy, nie wzięcie pod uwagę oczywistych dowodów, niezebranie pełnego materiału dowodowego, błędne ustalenie podstawy faktycznej decyzji, naruszenie przesłanki formalnej wydania decyzji zawierającej prawidłowe pouczenie, które zostały pominięte przez organy orzekające w toku instancyjnym oraz przez WSA, który winien te naruszenia wziąć pod uwagę stwierdzając nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. [...] czerwca 2012r. (znak: [...]) 6. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 15 kpa) przez pominięcie przez WSA, iż w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. [...]czerwca 2012r. (znak: [...]) nie odniesiono się do większej części zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11.04.2012 r. (dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego), przez co doszło do złamania zasady właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego płynących z art. 107 § 3 kpa oraz zasady dwuinstancyjności, a zarazem rażącego naruszenia prawa, które winno być stwierdzone w wyroku WSA. Powołując się na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie na rzecz H. W. kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) umowa dzierżawy, 2) pismo z dnia 6 lipca 1969 r. znak [...], 3) pismo z dnia 10.07.1969 r. znak [...], 4) zaświadczenie z dnia 17.07.1962 r. znak [...] o braku zaległości podatkowych gospodarstwa M., 5) postanowienie Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dn. 18 kwietnia 2011r., sygn. akt I Ns 86/11, 6) postanowienie Sądu Rejonowego w Kwidzynie z dn. 5 lipca 2011r., sygn. akt I Ns 409/11, 7) zaświadczenie Archiwum Państwowego w B. znak [...] z rejestru pomiarowego gruntów wsi M. gdyż jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a zarazem nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania jak również naruszenie prawa materialnego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy gospodarstwo rolne poprzedników prawnych skarżącego kasacyjnie można było uznać za opuszczone w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w konsekwencji zaś, czy istniały podstawy do przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Za opuszczone uważano w myśl przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 5 sierpnia 1961r., w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961r., nr 39, poz. 198) gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zaliczano gospodarstw, których właścicielami były osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Niezbędne w niniejszej sprawie były ustalenia okoliczności w zakresie przesłanek wskazanych w powołanych wyżej normach, a także ich ocena, dokonana w zgodzie z art. 80 kpa. Oznacza to w istocie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi badając prawidłowość przeprowadzonego w roku 1962 postępowania winien przede wszystkim skontrolować, czy w świetle zgromadzonego wówczas materiału dowodowego zaistniały podstawy do przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Analiza wywodów zawartych w uzasadnieniu sądu I instancji prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie została dokonana w odniesieniu do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarówno sąd I instancji jak i organ badający sprawę w postępowaniu nieważnościowym pominęły istotne w sprawie okoliczności. I tak przyjmując bezumowne użytkowanie przez A. M. części gospodarstwa rolnego pominięto ocenę pisma Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w Z. z dnia 16 lipca 1969r.(k.24 akt, oznaczonych Nr [...]), z którego wynika, że w aktach dot. przejęcia gospodarstwa znajdowała się umowa dzierżawy gruntów. Fakt jej istnienia oraz wiedzę w zakresie jej treści potwierdzają także wywody, zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1962. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Z dokumentów, zgromadzonych w trakcie postępowania nieważnościowego nie wynika, aby Minister podjął się próby odszukania jej kopii w archiwach, by zwrócił się do skarżącego kasacyjnie o nadesłanie dokumentu umowy dzierżawy, zwróconej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Z., przy piśmie z dnia 16 lipca 1969r. Tymczasem oceny wymagała jej moc dowodowa, w tym prawidłowość ustaleń organów, prowadzących postępowanie w 1962r. co do braku sporządzenia prawnej umowy dzierżawy. Analizy w tej kwestii wymagały również obowiązujące w tamtej dacie przepisy regulujące zawieranie umów tego rodzaju. Dokonując oceny słuszności przyjętej przez organy przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego sąd nie odniósł się do pominiętej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozbieżności pomiędzy ustaleniami protokołu z dnia 8 maja 1962r.(k. 6-7 akt Nr [...]), a ustaleniami protokołu z dnia 22 lutego 1962r( k. 4 wym.akt). Z protokołu datowanego na 22 luty 1962r. wynika, że gospodarstwo zakwalifikowano do gospodarstw opuszczonych z powodu opuszczenia i niewywiązywania się dzierżawcy z umowy, tymczasem w drugim z protokołów zawarto stwierdzenia, iż dzierżawca użytkuje grunty orne. W świetle poczynionych wyżej rozważań ocenę sądu I instancji co do braku istnienia przesłanek z art. 156§1pkt.2 P.p.s.a. w odniesieniu do kontrolowanego postępowania o przejęciu uznać należało za wadliwą z powodu jej niekompletności. Identycznie ocenić należało pominięcie przez sąd I instancji zaniechania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny okoliczności istotnej, a wiążącej się z wielkością nieużytkowanej części gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji, tak jak i organ nadzorczy nie zauważył, iż w aktach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej( Nr [...]) na stronie 14 znajduje się odręczna adnotacja, z której wynika wielkość przejmowanego gospodarstwa rolnego, z wyszczególnieniem powierzchni poszczególnych użytków. Powierzchnie zajmowane przez poszczególne użytki, wynikające z notatki kształtowały się następująco : - orne – 2, 566, -łąki – 1, 905, - pastwiska – 1, 034, - lasy – 1, 985, - zabudowania- 0,226, - nieużytki – 2, 082, - rzeka- 0, 681. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle wynikających z notatki wielkości wątpliwości budzi, nawet przy założeniu prawidłowości ustaleń Ministra co do uprawiania przez dzierżawcę wyłącznie gruntów ornych, dopuszczalność uznania przedmiotowego gospodarstwa rolnego za opuszczone. Wystarczy bowiem zliczyć powierzchnię gruntu ornego uznawaną przez organ za użytkowaną z powierzchnią gruntów, zajętych pod lasy, nieużytki, rzekę, zabudowania, by uzyskać wielkość znacznie przekraczająca połowę powierzchni gospodarstwa. Z kolei z rozważań sądu I instancji ani organu nadzorczego nie wynika, na czym miałby polegać brak uprawy, właściwych zabiegów agrotechnicznych w rozumieniu rozporządzenia w odniesieniu do łąk, pastwisk, lasów, czy nieużytków. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że analizowana odręczna notatka z k.14 akt wprawdzie nie zawiera autora jej sporządzenia, nie jest zaopatrzona w pieczątkę organu, jednak znajdujących się na niej wielkości nikt nie kwestionował w toku żadnego z postępowań administracyjnych. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, by sąd I instancji dokonał wyczerpującej oceny prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania, w tym prawidłowości wydanych przez niego decyzji w świetle dochowania wymogom art. 107§3 , 7, 8, 9, 76, 77§1, 78§1, 80, kpa. Ma rację skarżący kasacyjnie, iż w kontrolowanym uzasadnieniu brak jest również oceny sądu I instancji w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1962r., które nie zawiera danych odnośnie numeru działek, podlegających przejęciu, ich wielkości, oznaczeń w ewidencji gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badając decyzje, wydane w 1962r. należy mieć na względzie, że prawidłowo poczynione ustalenia w zakresie rzeczywistej wielkości przejmowanego gospodarstwa należy uznać za fundamentalne z punktu widzenia przesłanek przejęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi bowiem wątpliwości, że przepisy o przejmowaniu opuszczonych gospodarstw nie dopuszczały możliwości tzw. "etapowego" przejmowania gospodarstw( por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999r. , wydany w sprawie o sygn. IV SA 2022/97). Za wadliwą uznać należy także dokonaną przez sąd I instancji ocenę mocy dowodowej postanowienia Sądu Rejonowego w Kwidzynie, wydanego w sprawie o sygn. I Ns 86/11. W istocie bowiem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie dowodzi jedynie następstwa prawnego po zmarłym właścicielu gospodarstwa rolnego w sytuacji gdy zawiera również ustalenia w zakresie wielkości dziedziczonego gospodarstwa. W takiej sytuacji ocenie mocy dowodowej podlegać musi całość postanowienia, wszystkie regulowane nim kwestie, przyczym ocena ta musi się odbywać w świetle unormowań, zawierających zasady dowodzenia, należy mieć również na względzie nadzwyczajny charakter postępowania, jakie toczyło się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd I instancji przy tej okazji wadliwie odniósł swe rozważania co do majątku spadkowego do daty wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a nie do daty otwarcia spadku. Zacytować w tym miejscu należy regulacje zawarte w kodeksie cywilnym oraz kodeksie postępowania cywilnego, z których wynika że stwierdzenie nabycia spadku obejmuje tych spadkobierców, którzy nabyli spadek z chwilą jego otwarcia, z kolei spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, należą doń prawa i obowiązki majątkowe zmarłego ( art. 677, 679 kpc w związku z art. 922, 924 kc). Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdza zatem krąg spadkobierców wg. stanu istniejącego w chwili otwarcia spadku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane w niniejszym uzasadnieniu wadliwości czynią kontrolę dokonaną przez sąd I instancji iluzoryczną. Wymagać ona będzie zatem powtórzenia, z jednoczesnym uwzględnieniem ocen i wskazówek, poczynionych w niniejszym uzasadnieniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 106§3 P.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z wnioskowanej umowy dzierżawy. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że uzupełniające postępowanie dowodowe jest wyłącznie uprawnieniem sądu. Ponadto, ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego. Z tego względu przeprowadzenie przed sądem I instancji dowodu z dokumentu w postaci umowy dzierżawy było niedopuszczalne. Identyczne względy zadecydowały o oddaleniu wniosku dowodowego, zawartego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że to do organu administracyjnego należy gromadzenie dowodów oraz ich ocena celem ustalenia faktów, mających istotne znaczenie dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie polega na wyręczaniu organu, sprowadza się do oceny prawidłowości działań podejmowanych przez te podmioty. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) P.p.s.a.