II OSK 759/13

Dnia 3 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Zarządu Mienia m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 852/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Światowid z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia Ekologicznego ,,Światowid" z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżących kasacyjnie. Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 852/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Ekologicznego Światowid z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 25 listopada 2009 r. Zarząd Mienia m. st. Warszawy zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i przebudowie lewobrzeżnego bulwaru Wisły, wzdłuż ul. Wybrzeże Kościuszkowskie i Wybrzeże Gdańskie w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia 9 lipca 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji zespołu zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach modernizacji i przebudowy lewobrzeżnego bulwaru Wisły, wzdłuż ul. Wybrzeże Kościuszkowskie i Wybrzeże Gdańskie, na wskazanych działkach ewidencyjnych w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, którego inwestorem jest Zarząd Mienia m. st. Warszawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne Światowid. Decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Stowarzyszenie Ekologiczne Światowid wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. zarzucając naruszenie przepisów 7, 77 § k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w szczególności wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Dolina środkowej Wisły a także na system przewietrzania Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na powyższą skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie tego Sądu organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Za kluczową kwestię w tej sprawie Sąd ten uznał ocenę czy dane przedsięwzięcie może być zrealizowane na tym terenie w świetle wymagań określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, czyli czy nie będzie znacząco negatywnie wpływać na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Są to w istocie cele ochrony, dla których utworzono obszar "Natura 2000" biorąc także pod uwagę potencjalne znaczące oddziaływanie danego przedsięwzięcia na obszary "Natura 2000" Dolina Środkowej Wisły. W ocenie Sądu z uzasadnień zaskarżonych w sprawie decyzji nie wynika, aby organy w rozpoznawanej sprawie poczyniły ustalenia niezbędne do rozstrzygnięcia tej kwestii. Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego z treści wydanych w sprawie decyzji zarówno organu pierwszej instancji jak Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie wynika, aby jeden z istotnych dowodów na podstawie którego wydaje się decyzję środowiskową tj. raport, został poddany wnikliwej analizie. Tymczasem zapisy raportu były kwestionowane przez stronę skarżącą, która zarzuca ogólnikowość oraz wewnętrzną jego sprzeczność. W skardze kasacyjnej Zarządu Mienia m.st. Warszawy zaskarżono powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono Sądowi I instancji naruszenia następujących przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 33 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 § 2, art. 106 § 2 i art. 109 w związku z art. 12 p.p.s.a. poprzez pozbawienie Zarządu Mienia m.st. Warszawy, bez jego winy, możliwości udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a to stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 p.p.s.a.; - art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rzetelnego rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie jej akt oraz w jej pełnych granicach podmiotowych, co skutkowało pozbawieniem Zarządu Mienia m.st. Warszawy, bez jego winy, możliwości udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz obrony swych praw, prowadzące w rezultacie do nieważności postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, o czym stanowi art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 p.p.s.a.; - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak wskazania i wyjaśnienia, jakich konkretnie dowodów nie zebrały (nie zgromadziły) i nie rozpatrzyły organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, którym konkretnie regułom postępowania dowodowego, zasadom logiki lub doświadczenia życiowego uchybiły organy naruszając rzekomo zasadę swobodnej oceny dowodów, a także, który konkretnie organ, tzn. I czy II instancji, miał dopuścić się konkretnych uchybień wskazywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - co w rezultacie wyłącza możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia we wskazanym wyżej zakresie; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. C p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że za sprawą gołosłownych, nietrafnych i niepopartych żadnymi dowodami twierdzeń Stowarzyszenia Ekologicznego "Światowid" doszło do "podważenia raportu oddziaływania na środowisko, ergo wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, co skutkowało błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżone decyzje naruszają przywołane wyżej przepisy postępowania (tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w efekcie doprowadziło do wadliwego uwzględnienia skargi i uchylenia obu zaskarżonych decyzji, pomimo iż odpowiadają one prawu; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z tymi normami skierowanie (zaadresowanie) oceny prawnej oraz wskazań dotyczących dalszego postępowania bezpośrednio do strony skarżącej, tj. Stowarzyszenia Ekologicznego "Światowid" zamiast do organów administracji mających przeprowadzić dalsze postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie; - art. 152 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., a to na skutek uchybień wskazanych powyżej, podczas gdy w prawidłowej sytuacji oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "Światowid" normy te - w okolicznościach niniejszej sprawy - w ogóle nie powinny były znaleźć zastosowania. Zarzucono również niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "Światowid" - w sytuacji, gdy nie zostały w prawnie przewidziany sposób podważone ustalenia raportu oddziaływania na środowisko, ergo wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, a zatem nie doszło do naruszenia wskazywanych przez Sąd I instancji norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec czego zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Stowarzyszenia Ekologicznego "Światowid" na rzecz Zarządu Mienia m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Stowarzyszenie Ekologiczne Światowid wniosło o jej nieuwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej Samorządowego Odwoławczego w Warszawie zaskarżono powyższy wyrok w całości i na podstawie art.174 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj: art. 91 § 2 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a., poprzez brak powiadomienia uczestnika na prawach strony - Zarządu Mienia m. st. Warszawy o terminie posiedzeniu Sądu, oraz art. 106 § 2 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie uczestnika postępowania na prawach strony - Zarządu Mienia m. st. Warszawy, możliwości przedstawienia swego stanowiska oraz żądań. Naruszenie powyższych przepisów w ocenie skarżącego kasacyjnie, stosownie do brzmienia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania. Ponadto skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie art. 32 oraz 33 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie w charakterze uczestnika postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym spółki pod firmą [...] Inżynieria Środowiska sp. z o. o. - podmiotu nie będącego stroną lub uczestnikiem postępowania na prawach strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o oddziaływaniu na środowisko. Zarzuciło też naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż Kolegium nie poddało sporządzonego w sprawie raportu oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko wnikliwej analizie, gdy tymczasem co potwierdza uzasadnienie decyzji ocena taka została dokonana a jej wyniki znalazły wyraz w wydanym w sprawie rozstrzygnięciu. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Stowarzyszenie Ekologiczne Światowid wniosło o jej nieuwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarg kasacyjnych opierają się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu prawa materialnego. Jednak najdalej idące podniesione w obydwu wniesionych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych zarzuty dotyczyły naruszenia art. 91 § 2 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 2 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. (skarga kasacyjna SKO w Warszawie) oraz: art. 33 § 1 p.p.s.a. i art. art. 91 § 2 p.p.s.a., art. 106 § 2 i art. 109 w związku z art. 12 p.p.s.a., art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (skarga kasacyjna Zarządu Mienia m. st. Warszawy). Wskazywane w skargach kasacyjnych naruszenia powyższych przepisów skutkowały, zdaniem skarżących kasacyjnie, wskazywaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważnością postępowania. Z uwagi na charakter wyżej podanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się do nich w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie dopatrują się nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podnosząc, że Zarząd Mienia m.st. Warszawy, który był wnioskodawcą i zarazem inwestorem, brał udział w postępowaniu administracyjnym jednak nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, a tym samym pozbawiono go możliwości obrony swoich praw, co prowadzi do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty są zasadne. W niniejszej sprawie Zarząd Mienia m.st. Warszawy (jako wnioskodawca i inwestor) był stroną postępowania administracyjnego przed Prezydentem m.st. Warszawy, a następnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Stosownie do brzmienia art. 33 ust. 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W niniejszym postępowaniu był nim inwestor - Zarząd Mienia m. st. Warszawy. A zatem stosownie do art. 12 p.p.s.a. przysługiwały mu w tej sytuacji wszystkie uprawnienia procesowe dotyczące stron tego postępowania, w tym: uprawnienie do bycia powiadamianym o wszystkich posiedzeniach jawnych, w tym przede wszystkim rozprawach, przewidziane w art. 91 § 2 p.p.s.a., jak również uprawnienie do wzięcia udziału w rozprawie, obejmujące prawo zgłoszenia wniosków i żądań wraz ze wskazaniem ich podstaw faktycznych i prawnych oraz złożenia wyjaśnień, przewidziane w art. 106 § 2 p.p.s.a. Jak wynika natomiast z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powiadomił Zarządu Mienia m. st. Warszawy o wniesieniu skargi przez Stowarzyszenie Ekologiczne Światowid oraz o terminie rozprawy przed Sądem I instancji. Niezasadnie o terminie rozprawy Sąd powiadomił natomiast [...] Inżynieria Środowiska sp. z o.o., który to podmiot nie był uczestnikiem postępowania na żadnym jego etapie. Pełnomocnikiem inwestora Zarządu Mienia m. st. Warszawy w toku postępowania przed organami I i II instancji, stosownie do pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy, była – A. M., która jedynie dla celów korespondencyjnych wskazała adres spółki [...] Inżynieria Środowiska sp. z o.o. Jak już wyżej wskazano, [...] Inżynieria Środowiska sp. z o.o. nie była na żadnym etapie postępowania traktowana jako jego uczestnik, zaś pełnomocnictwo udzielone przez inwestora Zarząd Mienia m. st. Warszawy – A. M. nie zawierało umocowania do działania w imieniu inwestora przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 746/10 Naczelny Sąd Administracyjny m.in. sformułował pogląd, że pozbawienie strony możności obrony jej praw w procesie stwarza sytuacje, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast znaczenia w tym zakresie czy pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy czy nie. Pozbawienie strony możności obrony jej praw powoduje zatem nieważność postępowania między innymi w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Ten sam skutek należy też odnieść do niezawiadomienia o terminie rozprawy pełnomocnika strony, chociażby w stosunku do niej samej sąd dopełnił takiego obowiązku. Zawiadomienie o terminie rozprawy tylko strony i nieobecność na niej ustanowionego pełnomocnika, którego o terminie rozprawy nie zawiadomiono, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania w ujęciu art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.. Zarówno brak zawiadomienia pełnomocnika strony o terminie rozprawy jak i sytuacja w której pełnomocnik strony nie wziął udziału w rozprawie przed sądem pierwszej instancji z powodu błędu w zawiadomieniu o godzinie rozpoczęcia posiedzenia jest podstawą do uchylenia wyroku z powodu nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., OSK 751/04). Innym przykładem nieważności postępowania z powodu wymienionego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest sytuacja w której przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia sąd przyjął, że nieobecność strony miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r. I OSK 1012/05). W tej sytuacji należy uznać, że Zarząd m.st. Warszawy został pozbawiony możności obrony swych praw, a przeprowadzenie rozprawy przed Sądem I instancji w dniu 30 października 2012 r., a następnie wydanie w tym samym dniu wyroku przez WSA w Warszawie nastąpiło w warunkach nieważności postępowania ( art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając na uwadze, że zachodziła nieważność postępowania przed sadem pierwszej instancji, a więc uwzględniony został najdalej idący zarzut zgłoszony w skargach kasacyjnych, ocena pozostałych zarzutów w nich podniesionych byłaby przedwczesna. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy podmiot będący uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wówczas NSA ma obowiązek orzec stosownie do art. 186 p.p.s.a. przy jednoczesnym pominięciu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Pozbawienie strony możności obrony swych praw powoduje bowiem, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli - niezależnie od jej wyniku - zaskarżony wyrok i tak podlega uchyleniu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. OSK 751/04). W tym miejscu należy jednak wskazać, że Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozważyć prawidłowość reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia Ekologicznego Światowid (będącego stowarzyszeniem zwykłym) przed sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie w całości.