I OSK 1012/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz( spr), Małgorzata Borowiec, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 88/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 25 marca 2004 r. (...) w przedmiocie przyjęcie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Gdańska na lata 2004-2008 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. II SA/Gd 88/05 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 25 marca 2004 r. (...) w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Skarbu Państwa na lata 2004-2008. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów - mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Prokurator Okręgowy w G., zaskarżając powyższą uchwałę do Sądu zarzucił, że w części załącznika oznaczonego "PRIORYTET A-1", Działanie A-1.1, Sprzedaż lokali na rzecz najemców w pkt c wydana została z naruszeniem prawa. Wyraża się ono w naruszeniu zasady pierwszeństwa najemcy do zajmowanego lokalu mieszkalnego zawartej w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 32 Konstytucji RP, polegającego na uzależnieniu realizacji uprawnienia najemcy do kupna mieszkania od złożenia wniosków o kupno przez pozostałych najemców tej nieruchomości. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zbywania mieszkania jego najemca ma pierwszeństwo kupna. Ustawowymi przesłankami kształtującymi to uprawnienie jest oferta właściciela i jej przyjęcie przez najemcę, poprzez złożenie wniosku w terminie wyznaczonym w pisemnym zawiadomieniu lub opublikowanym wykazie. Tymczasem Rada Gminy sformułowała dodatkową przesłankę uzależniając sprzedaż od złożenia wniosków przez wszystkich mieszkańców. Narusza to zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto pozwala Gminie wycofać się ze sprzedaży, gdy nie spełni się postawiony przez nią warunek. Uchwała ignoruje oczekiwania najemców i to na podstawie odosobnionego i niepodważalnego stanowiska innego najemcy. Stanowi to naruszenie zasady równości i świadczy o wadliwym wykonywaniu administracji publicznej w zakresie gospodarowania mieniem. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wywodząc, iż uprawnienie najemcy do nabycia lokalu aktualizuje się dopiero w wypadku przeznaczenia lokalu do sprzedaży. Żaden przepis nie daje najemcy lokalu prawa do nabycia lokalu jeżeli właściciel nie zamierza zbywać lokalu. W przypadku powzięcia decyzji o sprzedaży, najemcy przysługuje pierwszeństwo w nabyciu lokalu i zaskarżona uchwała tego prawa nie narusza wprowadzając jednorazową sprzedaż wszystkich lokali. Gmina władna jest w taki sposób przeprowadzić sprzedaż lokali jako właściciel zasobu. Rada nie uchwaliła sprzedaży warunkowej, a jedynie określiła przesłanki podejmowania decyzji przez gminę o zbyciu lokali. Oddalając skargę Prokuratora Sąd powołał się na art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym tworząca wspólnotę samorządową gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność ta może być realizowana w granicach dozwolonych prawem. Oznacza to, że organy gminy obowiązane są w swojej działalności przestrzegać przepisy powszechnie obowiązujące. Do działalności publicznej gminy zgodnie z art. 7 pkt 7 tej ustawy należą sprawy budownictwa mieszkaniowego, a także zawiera się w niej gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest własność i inne należące do gminy prawa majątkowe /art. 43/. Zdaniem Sądu uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a w zaskarżonej części nie naruszyła prawa. Art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W ust. 2 powołany artykuł określa treść programu. Są to m.in. "prognozy" dotyczące wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego, "analizy" potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków, planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach. Wymienione w pkt 1-8 art. 21 ust. 2 założenia mają charakter hipotetyczny /są wyłącznie programem/, mają jednocześnie na celu racjonalizację postępowań przyszłych w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Nawet jeśli przyjęte rozwiązania nie mogą spełniać oczekiwań części lokatorów, to jednak nie oznacza, że Rada naruszyła prawo, a w szczególności normy konstytucyjne. To właśnie Konstytucja nadaje szczególny charakter i ochronę prawa własności. Podnoszone w skardze "prawo pierwszeństwa" zakupu lokalu realizuje się dopiero z chwilą dokonywania sprzedaży lokalu. Nie jest to więc przysługujące lokatorowi "prawo podmiotowe", które dawałoby ww. "roszczenie" sprzedaży i to dodajmy na warunkach preferencyjnych. Ewentualne kwestie przeznaczenia lokalu do sprzedaży w formie oferty i wycofanie się z niej oraz należnych z tego tytułu odszkodowań mają już aspekt wyłącznie cywilny i nie mogą rzutować na zgodność z prawem kontrolowanego zapisu uchwały. Zdaniem Sądu w zakresie gospodarowania mieniem gminnym stanowiącym jej własność, a w szczególności dotyczy to gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym, gmina pozostaje w podwójnej roli. Wynikający z ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wykonywania zadań publicznych, nakazuje organom samorządowym podejmowanie działań pozwalających na zaspokojenie potrzeb ogółu mieszkańców. Jest to podstawowa funkcja organizacji samorządowej jaką jest gmina. Wykonywanie prawa własności w przypadku gminy w warunkach gdy dotyczy ono gminnego zasobu mieszkaniowego, nie polega wyłącznie na wyzbyciu się przez miasto wszystkich lokali mieszkaniowych. Gospodarowanie zasobem mieszkaniowym to również wykonywanie kosztownych remontów, pozostających w zasobie i administrowanych przez gminę budynków, których nie można sfinansować z uzyskiwanych opłat czynszowych. To także koszty administrowania lokalami gminy znajdującymi się we wspólnotach mieszkaniowych, tworzenie mieszkań socjalnych itp. Nie można zatem przyjąć, że zamieszczając w "programie" kontrowersyjny zapis o sprzedaży jednorazowej wszystkich lokali mieszkaniowych w budynkach w całości komunalnych, po wpłynięciu wniosku o nabycie ostatniego lokalu gmina wprowadziła "dodatkowy" nieuzasadniony przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami warunek w stosunku do potencjalnych nabywców. Gospodarowanie zasobem mieszkaniowym to nie tylko sprzedaż lokali i to w formie oczekiwanej przez część zajmujących je lokatorów, ale również zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych tej grupy mieszkańców, których trudna sytuacja życiowa nie pozwala na skorzystanie z możliwości wykupu mieszkania. Sprzedaż lokali nie jest więc celem samym w sobie, ani nie służy przysparzaniu korzyści indywidualnym lokatorom, lecz powinna być podporządkowana realizacji zadań gminy w zakresie polityki mieszkaniowej. Skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w G. i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 32 Konstytucji, domagając się uchylenia wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił takie stanowisko jak w skardze do sądu pierwszej instancji, wzbogacając argumentację i przeprowadzając rozważania warunkowo, w zależności czy uchwałę tę zaliczyć do prawa miejscowego, czy też traktować ją w kategoriach aktu zarządzania mieniem. Skarżący na koniec konstatuje, iż z przepisów prawa wynika, że przyjmując ofertę sprzedaży mieszkania, najemca realizuje ustawowe pierwszeństwo kupna i niedopuszczalne jest pozbawienie prawa na tej podstawie, że nie wszyscy najemcy przyjęli ofertę. Stanowcze uzależnienie możliwości kupna mieszkania przez najemcę od woli innego najemcy nie ma podstawy prawnej, a wykluczenie z tej przyczyny z procesu prywatyzacyjnego jest - w sytuacji, gdy najemcy mieszkań w innych budynkach nie doznają takiego uzależnienia - nieuzasadnioną konstytucyjnie nierównością. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie opowiadając się za trafnością stanowiska wyrażonego w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Należy jednak podkreślić, iż będąc - stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - związanym granicami skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniając sprawę w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 par. 1 pkt 5 powołanej ustawy. W postępowaniu przed sądem I instancji, uczestnikiem postępowania był Jan D. Jak wynika z akt, zawiadomienie dla Jana D. o terminie rozprawy wyznaczonej na 15 czerwca 2005 r. zostało doręczone nieustalonej osobie. Doręczyciel na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie zaznaczył kto odebrał zawiadomienie, zakreślając tekst z pozostawieniem pkt a i b, traktujących o doręczeniu pisma adresatowi lub organowi uprawnionemu do reprezentowania adresata przed sądem, bądź pracownikowi adresata. Wnosząc skargę kasacyjną Prokurator zawiadomił o tym, iż Jan D. zmarł 7 stycznia 2005 r., a na rozprawie złożył kserokopię skróconego aktu zgonu /poświadczoną za zgodność z oryginałem/, potwierdzającą ten fakt. Z oświadczenia Prokuratora wynika, iż najemcą mieszkania jest wdowa po nim Ewa D. Przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia Sąd przyjął, że nieobecność Jana D. miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę w sytuacji, gdy jeden z uczestników postępowania zmarł, a nie został ustalony następca prawny. W zaistniałej sytuacji Ewa D., będąca następcą prawnym Jana D. została pozbawiona możności obrony swych praw. Orzeczenie wydane w takich warunkach podlegało uchyleniu na podstawie art. 183 par. 2 pkt 5 i 185 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.