II SA/Lu 396/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2012r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmawiającą wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, na działkach nr ewid. [...] i nr [...] położonych przy ulicach W. i S. w B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że M. Z. i E. K. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wszczęcie postępowania w związku z ograniczeniem odpływu wód opadowych i roztopowych z ich działek oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]położonych w S. S. Opisana okoliczność – zdaniem wnioskodawców – nastąpiła na skutek wykonania przez G. S. prac ziemnych (polegających na nawiezieniu ziemi celem wykonania drogi dojazdowej) na jego działkach nr [...] i [...] położonych w B. przy ul. W. i ul. S.. Wnioskodawcy podnieśli, że zachodzą podstawy do nakazania - w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne – G. S. przywrócenia poprzedniego stanu wód na jego działkach lub wykonania innych czynności, które skutkowałyby przywróceniem możliwości odpływu wód opadowych i roztopowych z ich nieruchomości. W piśmie z dnia [...] września 2010 r. (data wpływu do organu) G. S. wyjaśnił, że dokonał wyrównania poziomu terenu własnej działki nr [...], aby zabezpieczyć ją przed zalewaniem przez wody opadowe spływające z działek sąsiednich. Podniósł, że działka ta od dłuższego czasu była zalewana wodami opadowymi (stanowiła zbiornik retencyjny) ze względu na podniesienie poziomu wszystkich działek sąsiednich (włącznie z działką M. Z., jednak za wyjątkiem działki E. K.), a stan ten uległ dalszemu pogorszeniu na skutek wybudowania drogi utwardzonej wzdłuż ul. S. Wskazał również, że po wyrównaniu własnej działki wykonał na niej zagłębienie przepływowe, które nie może zostać pogłębione, bowiem przebiega pod nim rura kanalizacyjna. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zlecił sporządzenie przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności melioracje wodne opinii dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych wskutek podniesienia poziomu ziemi na działkach [...] i [...]. Z wykonanej opinii wynika, że niewątpliwy wpływ na zmianę stanu wody na gruncie miało wykonanie przegrodzenia doliny przy granicy działki nr [...] z działką nr [...] położonych w S. jak też podwyższenie terenu działek nr [...] i nr [...]. Wpływ na stagnację wody w obrębie nieruchomości wnioskodawców ma również niedoskonale wykonana bruzda ściekowa w podwyższeniu terenu, która umożliwia jednak odpływ wyższych stanów wody z czaszy niecki. Autor opinii nie wskazał jednak bezpośredniej przyczyny występowania wody w obrębie przedmiotowego terenu. M. Z. w złożonym piśmie stwierdził, że wydana w sprawie opinia w poszczególnych jej fragmentach jest niejasna, niezrozumiała i nie odnosi się do zaistniałej szkody. Zarzucił, że wbrew ustaleniom biegłego na działce nr [...] nie ma żadnego nasypu. Wskazał ponadto, że autor opinii pominął, iż w pobliżu przedmiotowego terenu istnieje droga dojazdowa od ulicy W., która jest oddzielną działką ewidencyjną nr [...]. W ocenie strony jedynym skutecznym rozwiązaniem problemu będzie nakazanie G. S. przywrócenia ukształtowania terenu istniejącego przed nawiezieniem ziemi. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji zobowiązał G. S. do usprawnienia bruzdy ściekowej o niwelecie dna nie wyższej niż 140,40 m n.p.m. oraz wykonania w miejscu istniejącego przepustu na działce nr [...] brodu przejazdowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie ustalił wnikliwie stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim nie ustalił, czy doszło do naruszenia przez właściciela działek nr [...] i nr [...] naturalnych stosunków wodnych, a jeżeli tak, to w jakim zakresie zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiedzkie. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2011 r. rozprawę administracyjną, z udziałem m.in. M. Z. oraz G. S. Ponadto organ przeprowadził wizję w terenie (na okoliczność której sporządzono notatkę służbową) oraz zlecił biegłemu geodecie wykonanie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Geodeta dwukrotnie przeprowadził pomiary terenu i sporządził mapy z aktualnością na dzień [...] kwietnia 2011 r. oraz na dzień [...] sierpnia 2011 r. załączając do tej ostatniej "raport punktów pomierzonych metodą biegunową". Organ I instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. przesłuchał świadków: J. Z. oraz O. F., którzy potwierdzili istnienie zastoin wodnych na działce wnioskodawców oraz wskazali, że zastoiny te pojawiły po podniesieniu przez G. S. w 2009 r. poziomu swoich działek. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził także analizę dokumentów związanych z wydaniem M. Z. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym na działce nr [...] i nr [...]. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego stanu wód na grancie bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] i nr [...] położonych w B. przy ulicach W. i S. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby działki E. K. i M. Z. były zalewane przez wody opadowe z działek G. S. W tej kwestii odniósł się do ustaleń dokonanych przez biegłego z zakresu melioracji wodnych, z których wynika, że posadowienie budynku mieszkalnego M. Z. w górnej partii skłonu o znacznym spadku poprzecznym wyklucza możliwość bezpośredniego zalewania wodą znajdującą się w dolnej części skłonu. Organ stwierdził, że zalewanie wodą podpiwniczenia może następować przez tzw. wody naporowe z warstw wodonośnych przeciętych głębokimi wykopami, a także wodą gruntową. Organ I instancji podniósł również, że z przeprowadzonych przez geodetę pomiarów wynika, iż wody opadowe w obrębie działek G. S. oraz wnioskodawców spływają zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu (z północny na południe), a wykonana przez G. S. droga, stanowiąca dojazd do ulicy S., nie stanowi przegrody ani blokady spływu tych wód. W ocenie organu I instancji zmiany na działkach nr [...] i nr [...] nie zmieniły sposobu odpływu wód z działek wnioskodawców, a tym bardziej nie spowodowały odpływu wody na te tereny (położone wyżej) z działek G. S. Naturalny kierunek spływu wód przebiega z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w kierunku działek nr [...] i nr [...]. W ocenie organu nie doszło zatem do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla grantów sąsiednich, czyli działek wnioskodawców, przez co nie można nakazać G. S. przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. M. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 8 , art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 33 § 1, 2 i 4, art. 35, art. 36, art. 67 § 1 i 2 pkt 3, art. 68, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił, co jest przyczyną braku odpływu wód opadowych i roztopowych z jego działki, a tym samym zalewania jego działek oraz znajdujących się na niej budynków. Wskazał, że organ I instancji pominął w swym rozstrzygnięciu jego zastrzeżenia co do prawidłowości wykonanych przez geodetę pomiarów oraz nie odniósł się do żądania sporządzenia kolejnej opinii przez biegłego z zakresu melioracji wodnych. Organ pominął również dowód z zeznań świadków, a także nie rozważył możliwości skorzystania ze zdjęć satelitarnych terenu. Odwołujący podniósł, że organ pozbawił go czynnego udziału w przeprowadzonej rozprawie, bowiem bezpodstawnie nie uwzględnił pełnomocnictwa, jakiego ten udzielił ustnie swojej siostrze O. F. oraz żonie B. Z. Wskazał, że z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin nie sporządzono wymaganego przepisami k.p.a. protokołu, a spisana z tej czynności notatka służbowa nie odzwierciedla w sposób właściwy jej przebiegu oraz wyniku ustaleń jakich należało dokonać. Uchylając zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] września 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanęło na stanowisku, że organ ten - w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego - nie uwzględnił wskazówek wynikających z poprzedniej decyzji organu II instancji z dnia [...] lutego 2011 r. Przede wszystkim organ ten zignorował uwagi Kolegium co do ustalenia, komu w niniejszym postępowaniu przysługuje status strony postępowania, a także oceny, czy w sprawie występuje kwestia wymagająca wiadomości specjalnych, której wyjaśnienia może dokonać jedynie biegły. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób właściwy. Nie wyjaśnił bowiem okoliczności przeprowadzenia oględzin w terenie (nie zostały one potwierdzone stosownym protokołem) oraz nie uzasadnił, dlaczego odstąpił od przesłuchania wskazywanych przez M. Z. sąsiadów. Wbrew uwagom Kolegium, organ I instancji nie zawnioskował o uzupełnienie znajdującej się w aktach opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych (lub też sporządzenie nowej opinii), w sytuacji gdy poprzednio opracowana nie zawierała jednoznacznych ustaleń co do przyczyn wskazywanego przez wnioskodawców zalegania wody na ich działkach oraz w piwnicach budynków stanowiących własność M. Z. Ponadto nie wezwał biegłego do sporządzenia opisowej wersji wykonanych pomiarów oraz do złożenia pisemnych wyjaśnień, co do okoliczności sporządzenia kolejnych wersji mapy terenu. Kolegium ponownie podkreśliło, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ustawy Prawo wodne wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie G. S. oraz, czy przyczyną tejże zmiany było nawiezienie na ten grunt ziemi. Następnie – zdaniem Kolegium - należy ustalić, czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy przypomniał, że dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziaływuje szkodliwie na grunty sąsiednie, wyklucza możliwość wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Organ II instancji stwierdził, że ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta [...] nie opierają się na pełnym materiale dowodowym. Wytknął ponadto organowi I instancji naruszenie art. 79 k.p.a., a w konsekwencji również art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Stwierdził, że wobec naruszenia podstawowych reguł k.p.a., dowód z oględzin nie może być miarodajny w niniejszym postępowaniu i należy go ponowić z udziałem stron postępowania oraz przedstawić jego wyniki w protokole sporządzonym stosownie do art. 67 i następne k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew temu, co przyjął organ I instancji, okoliczność, iż działki nr [...] i nr [...] (nawet po nawiezieniu na nie ziemi) są położone niżej w stosunku do działek nr [...] i nr [...] (stanowiących własność M. Z.) nie oznacza, że prace przeprowadzone przez G. S. nie mogły spowodować zmian stanu wody na gruncie, powodujących szkody na gruntach sąsiednich. Kwestia ta – zdaniem Kolegium - wymagała szczególnego zbadania, bowiem zmiany na gruncie niżej położonym wprawdzie nie mogą powodować odpływu wód z tego gruntu na grunt położony wyżej, lecz mogą zmieniać sposób odpływu wód z gruntu wyżej usytuowanego. Organ II instancji podkreślił, że ocena zaistnienia zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Stwierdził, że bez uzupełnienia sporządzonej w niniejszej sprawie opinii biegłego, bądź bez wykonania nowej opinii, nie było możliwe ustalenie przez organ I instancji (wyłącznie na podstawie map, oględzin i wyjaśnień stron) naturalnego spływu wody na będącym przedmiotem sprawy terenie. Wobec powyższych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji naruszył w niniejszej sprawie przepisy art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchylił zatem decyzję tego organu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, udzielając mu jednocześnie wytycznych co do dalszego toku postępowania. Skargę na powyższą decyzję kasacyjną organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. S. domagając się "utrzymania w mocy decyzji organu I instancji". Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta [...]wziął w niniejszej sprawie pod uwagę opinie geodety oraz biegłego do spraw melioracji, dlatego - jego zdaniem - "dziwne jest to, że Kolegium daje wiarę stronie skarżącej, a nie biegłym". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., którą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga G. S. podlega oddaleniu. Trafne jest bowiem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, które czyniło koniecznym jego uchylenie w toku postępowania odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo wytknął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji liczne uchybienia proceduralne, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a., które w konsekwencji doprowadziło do naruszenia również art. 29 ust. 3 Pr. wod. W tym miejscu wypada przypomnieć, że ust. 1 art. 29 Pr. wod. wskazuje, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 przywołanego przepisu stanowi natomiast, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy podkreślić, że wydanie przez organ decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Pr. wod. wymagało precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, które w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ I instancji – pomimo wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. - nie uzupełnił bowiem materiału dowodowego sprawy o opinię biegłego, która wyjaśni w sposób jednoznaczny, czy na działkach G. S. doszło do zmiany stosunków wodnych, a jeśli tak, to czy zmiana ta została wywołana nawiezieniem na te grunty ziemi oraz, czy ma ona szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Organ I instancji nie zlecił również uzupełnienia opinii sporządzonej w dniu [...] października 2010 r. przez inż. H. D., pomimo że nie wyjaśniała ona w sposób jednoznaczny przyczyn zalewania nieruchomości należących do M. Z. i E. K. W tej sytuacji twierdzenie Prezydenta Miasta [...], że nawiezienie przez G. S. ziemi na działkach nr [...] i [...] nie mogło spowodować zmiany stanu wód na działkach sąsiednich, należy uznać za dowolne i co najmniej przedwczesne, zaś wydaną w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Pr. wod. decyzję tego organu za naruszającą przedmiotowe unormowanie. Należy podkreślić, że organ I instancji nie był uprawniony do dokonania oceny skutków prac wykonanych przez G. S. jedynie w oparciu o przeprowadzone oględziny (wizję terenu) oraz pomiary terenu wykonane przez geodetę Z. P. Bez wiadomości specjalnych nie sposób jest bowiem jednoznacznie ustalić, czy w ogóle nastąpiła zmiana stosunków wodnych, jak również prawidłowo ocenić, czy zmiana ta ma negatywne skutki dla działek sąsiednich. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Przekracza wiedzę ogólną i wymaga fachowej wiedzy oraz specjalistycznych wyliczeń zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, jak i czy wskazana zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu. Fachowej wiedzy wymaga również stwierdzenie, czy dokonana zmiana stanu wód na gruncie spowodowała szkody oraz ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, to jest określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 804/10). Należy również wskazać, że pomimo wcześniejszych wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji – rozpatrując sprawę po raz drugi – nie ustalił w sposób rzetelny stron przedmiotowego postępowania. Uchybienie to stanowiło konsekwencję niepopartego materiałem dowodowym przyjęcia, iż nawiezienie przez G. S. ziemi na jego działki nr [...] i nr [...] nie wywołało zmiany stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak już wcześniej wskazano, ustalenie tej kwestii wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania dowodowego w dodatkowym zakresie. Dopiero precyzyjne określenie konsekwencji prac przeprowadzonych przez G. S. na jego działkach, pozwoli zatem na odpowiadające art. 28 k.p.a. określenie stron postępowania. W tym kontekście zasadne wydaje się jednak wskazanie w zaskarżonej decyzji na konieczność przeanalizowania przez organ I instancji udziału w niniejszym postępowaniu współwłaścicieli działki nr [...] w B. Wadliwość przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji postępowania dowodowego – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – dotyczyła również oględzin dokonanych w dniu [...] stycznia 2011 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nie sporządził stosownego protokołu z tej czynności, czym naruszył przepis art. 67 § 1 k.p.a. Organ wprawdzie sporządził na tę okoliczność notatkę służbową, którą następnie dołączył do akt sprawy (k. 70 akt. adm.), jednak należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przewidziana w art. 72 k.p.a. możliwość sporządzania adnotacji z czynności organu, nie może dotyczyć ustaleń istnych dla sprawy, a takie znaczenie miały niewątpliwie w niniejszej sprawie przedmiotowe oględziny. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że organ I instancji - wbrew dyspozycji art. 79 k.p.a. - nie zawiadomił stron postępowania o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] stycznia 2011 r. na działkach M. Z., E. K. oraz G. S. oględzin, przez co uchybił zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Dowód z oględzin przeprowadzony z naruszeniem podstawowych reguł k.p.a. nie może być natomiast miarodajny w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i należy go przeprowadzić w sposób prawidłowy, przede wszystkim z udziałem stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 353/11, Lex nr 950571). W ocenie Sądu zasadne są również argumenty organu odwoławczego, wskazujące na pozostałe uchybienia, jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji. Prawidłowo Kolegium wskazało, że w związku z niewłaściwym wyjaśnieniem przez Prezydenta Miasta [...] wszystkich okoliczności sprawy, decyzja tego organu z dnia 26 września 2011 r. narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, zaś jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście tych naruszeń wypada podkreślić, że organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania wskazanych przez M. K. w toku postępowania świadków, przez co – poza powołanymi unormowaniami – naruszył również zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. Mając na uwadze powyższe argumenty należy stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i dokonał rzetelnej weryfikacji ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Kolegium prawidłowo wytknęło w uzasadnieniu swej decyzji uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji i udzieliło mu odpowiednich wytycznych co do dalszego postępowania, czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że organ odwoławczy zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji powodują bowiem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie istotnym dla sprawy, a zatem nie mogły być usuniete przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Takie działanie naruszałoby bowiem wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która oznacza konieczność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy w I instancji, a następnie (w przypadku uruchomienia trybu odwoławczego) w II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.