II OSK 1573/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Domu Wypoczynkowego [...] – Sp. j . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 936/12 w sprawie ze skargi F. S. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego spółki wodnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. oddalił skargę F. S. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego spółki wodnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 180 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) oraz art. 104 i 107 k.p.a., Starosta S. ustanowił zarząd komisaryczny Spółki Wodno-Ściekowej w D. w osobie J. L. i określił czas funkcjonowania zarządu komisarycznego do dnia 31 grudnia 2012 r. Uzasadniając tę decyzję wskazał, że decyzją własną nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. rozwiązał Zarząd Spółki Wodno-Ściekowej w D. i jednocześnie wyznaczył J. L. do pełnienia obowiązków zarządu Spółki oraz zobowiązał go do zwołania Walnego Zgromadzenia Spółki w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, celem wybrania nowego zarządu. Decyzja nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] marca 2012 r. Do dnia [...] czerwca 2012 r. nie odbyło się Walne Zgromadzenie Spółki i nie został wybrany zarząd. Spółka wodna posiada osobowość prawną, a organem uprawnionym do kierowania spółką i reprezentowania jej na zewnątrz, jest zarząd. Wskutek wydania decyzji na podstawie art. 180 ust. 1 Prawa wodnego, doszło do rozwiązania zarządu. Jednakże, w myśl art. 180 ust. 2 tej ustawy, stan taki jest przejściowy, ponieważ osoba wyznaczona przez starostę powinna w terminie trzech miesięcy zwołać walne zgromadzenie w celu wybrania organu zarządzającego. Jeżeli jednak zarząd nie zostanie wybrany, starosta może ustanowić zarząd komisaryczny na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok. Celem ustanowienia zarządu komisarycznego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania spółki wodnej w przypadku braku organu zarządzającego, a podstawowym zadaniem zwołanie walnego zgromadzenia w celu dokonania wyboru zarządu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania członków Spółki Wodno-Ściekowej w D., tj. M. N., F. S. i D. U., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że działania Starosty nie naruszyły obowiązujących w powyższym zakresie przepisów prawa. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu SKO wskazało, że organ nadzoru jakim jest w stosunku do omawianej Spółki Starosta S. działa z urzędu, a nie na wniosek członków Spółki i dla swoich działań znajdujących umocowanie w ustawie, nie jest obowiązany uzyskiwać akceptacji członków Spółki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję wnieśli M.N. i F. S. wskazując, że ustanowienie J. L. zarządem komisarycznym Spółki Wodno-Ściekowej w D. nie znajduje oparcia przepisach prawa, ani stanie faktycznym sprawy. Zdaniem skarżących zasadne było wyznaczenie K. S.-G. (prokurenta Spółki) lub Z. K. (pełnomocnika Spółki) do pełnienia obowiązków zarządu Spółki, a następnie zarządu komisarycznego. Skarżący wskazali, że pogląd organu odwoławczego dotyczący nie zwołania przez J. L. Walnego Zgromadzenia członków Spółki z przyczyn od niego niezależnych jest nietrafny, ponieważ osoba ta doskonale znała skład osobowy członków Spółki, m. in. z treści decyzji o jego powołaniu tej osoby do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki, a jedynie braki w przygotowaniu J. L. do pełnienia powierzonej mu funkcji oraz jego faktyczne działanie w interesie Gminy D. (a nie Spółki) upośledziły go we właściwym zastosowaniu posiadanej wiedzy oraz spełnieniu ciążącego na nim obowiązku. Skarżący podnieśli, że J. L. rzekomo z przyczyn od niego niezależnych nie był w stanie w terminie 3 miesięcy zwołać Walnego Zgromadzenia członków Spółki, ale był w stanie odwołać zwołane przez poprzedni Zarząd Walne Zgromadzenie, był w stanie prowadzić korespondencję z członkami Spółki, dokonywać w imieniu Spółki czynności procesowych, wyłączać ze Spółki jej członków, rozporządzać majątkiem Spółki i to w stopniu przekraczającym zakres zwykłego zarządu, zwalniać dotychczasowych pracowników Spółki i zatrudniać nowych oraz dokonywać działań, do których nie został umocowany decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. J. L. działając jako osoba pełniąca obowiązki Zarządu dopuścił się szeregu naruszeń przepisów statutu Spółki (§ 20). Mimo tego, Starosta S. zamiast uchylić swoją wcześniejszą decyzję o powołaniu tej osoby do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki i powołać inną osobę wskazaną przez członków Spółki, ustanowił go zarządem komisarycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając przedstawioną sprawę w pierwszej kolejności powołując treść przepisu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1225/06, LEX Nr 360339), w którym wywiedziono, że nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, którego organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Błędne pouczenie i przyznanie statusu strony nie może skutkować nadaniem uprawnień strony sprzecznie z prawem czyli osobie, która takich warunków nie spełnia. W przedmiotowej sprawie Sąd wskazał, że organ zaskarżoną decyzję skierował m.in. do Ośrodka Wczasowego [...] – M.N. oraz Domu Wypoczynkowego [...] – M. i F. S., jako członków spółki wodnej. W myśl art. 164 ust. 1 ustawy Prawo wodne, spółki wodne są formami organizacyjnymi, które zrzeszają osoby fizyczne i prawne oraz mają na celu zaspakajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Niewątpliwie więc, członkami spółki wodnej, na co zwrócili uwagę sami skarżący, nie mogą być ośrodki wczasowe czy domy wypoczynkowe, stanowiące składniki majątku poszczególnych osób fizycznych lub prawnych. Skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została skierowana m. in. do skarżących, będących przedsiębiorcami, jako członków Spółki Wodno-Ściekowej w D., którzy nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie są również podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Sąd zauważył, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, o ustanowieniu zarządu komisarycznego Spółki Wodno-Ściekowej w D. w osobie J. L. została wydana na podstawie art. 180 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten znajduje się w Dziale VII, rozdziale 3 tej ustawy dotyczącym nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych. Zgodnie z art. 178 tej ustawy, nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. Starosta jest uprawniony do stwierdzania nieważności uchwał organów spółki, jeżeli są sprzeczne z prawem lub statutem, a rozstrzygnięcie to spółka wodna może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w trybie i terminie określonym w art. 179 tej ustawy. Natomiast w przypadku powtarzającego się naruszania prawa lub statutu spółki przez zarząd, starosta jako organ nadzoru może w drodze decyzji rozwiązać zarząd, wyznaczając osobę pełniącą jego obowiązki. Wyznaczenie określonej osoby do pełnienia tej funkcji jest wyłączną kompetencją starosty. Osoba wyznaczona do pełnienia funkcji zarządu spółki wodnej jest obowiązana zwołać, w terminie 3 miesięcy od dnia wyznaczenia, walne zgromadzenie w celu wybrania nowego zarządu. Jeżeli walne zgromadzenie nie dokona wyboru nowego zarządu, starosta może ustanowić w drodze decyzji zarząd komisaryczny spółki wodnej, na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok. Z przepisów tych wynika, że nadzór sprawowany przez starostę nad spółką wodną jest nadzorem nie obejmującym stosunków, jakie zachodzą pomiędzy spółką a jej członkami. Nadzór starosty sprowadza się zatem do możliwości władczej ingerencji w działalność spółki wówczas, gdy jej organy dopuszczają się naruszeń prawa. Nadzór i kontrola nad spółką wodną są wykonywane nad działalnością spółki wodnej, nie dotyczą relacji wewnątrz tego podmiotu, czyli np. pomiędzy członkami spółki wodnej a spółką. Członkom spółki wodnej nie przysługuje status strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 179 i 180 ustawy Prawo wodne. Czynności podejmowane przez organ nadzoru wobec organów spółki może kwestionować spółka, a nie osoby fizyczne i prawne ją tworzące. Reasumując, Sąd podkreślił, że uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę, albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym – w ocenie Sądu - nie pozwala uznać skarżących M. N. i F. S. za osoby legitymowane do wniesienia skargi na wskazaną w skardze decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkowało oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Dom Wypoczynkowy [...] M.F. S. Sp. j., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że "analiza przywołanych [w zaskarżonym orzeczeniu] przepisów, w powiązaniu ze stanem faktycznym nie pozwala uznać skarżącego M. N. i F. S.o [a właściwie – Domu Wypoczynkowego [...] M.F. S. Sp. j.] za osoby legitymowane do wniesienia skargi na wskazaną w skardze decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie"; 2. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a co za tym idzie – naruszenie przepisów art. 145 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżących, zawartych w ich skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2012 r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwione. W świetle przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 określono zaś, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przyjmuje się więc, że interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Brak możliwości oparcia swojego zainteresowania sprawą przepisami powszechnie obowiązującego prawa czyni go jedynie interesem faktycznym, ten zaś nie tworzy legitymacji skargowej. Rozważając zatem, na gruncie niniejszej sprawy, kwestię legitymacji do wniesienia skargi przez Ośrodek Wczasowy [...] – M. N. oraz Dom Wypoczynkowy [...] M.F. S. Sp. j., będącymi członkami spółki wodno-ściekowej w D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego spółki wodnej, zgodzić się należy z przyjętą przez Sąd I instancji konkluzją, iż brak jest na gruncie obowiązujących przepisów prawa możliwości skutecznego wystąpienia przez wskazane podmioty ze skargą w niniejszej sprawie. Powyższe stwierdzenie wynika z przyjętej w ustawie Prawo wodne formuły współdziałania osób fizycznych i prawnych na zasadzie spółki wodnej, która regulowana jest przepisami Działu VII ww. ustawy. W art. 172 ustawy Prawo wodne przyjęto, iż organami spółki wodnej są: walne zgromadzenie, zarząd i komisja rewizyjna, o ile spółka liczy więcej niż dziesięciu członków. Kompetencje walnego zgromadzenia reguluje art. 173 tej ustawy, natomiast w art. 176 przyjęto, iż zarząd wykonuje uchwały walnego zgromadzenia, kieruje działalnością spółki, zarządza jej majątkiem, prowadzi gospodarkę finansową i reprezentuje ja na zewnątrz. W myśl art. 175 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy członkowi spółki wodnej przysługuje prawo głosu. Poza wskazanym, żaden inny przepis regulujący organizację takiej spółki nie określa uprawnień jej członka. W szczególności członek spółki wodnej nie posiada żadnych skutecznych instrumentów prawnych, za pomocą których mógłby domagać się zbadania zgodności z prawem decyzji podejmowanych przez zarząd. Brak jest również przepisu, który pozwalałby na przyjęcie możliwości uczestnictwa członka spółki wodnej w postępowaniu nadzorczym i kontrolnym prowadzonym przez starostę (art. 178 – 180 Prawa wodnego). A zatem aktualny status prawny członka spółki wodnej regulowany przepisami prawa nie może świadczyć o przysługującym mu uprawnieniu do skutecznego wniesienia skargi na rozstrzygnięcia podejmowane w toku postępowania nadzorczego. Powyższe stwierdzenie czyni uzasadnionym stanowisko Sądu I instancji co do braku w niniejszej sprawie legitymacji skargowej podmiotów, będących członkami spółki wodnej, kwestionujących ustanowienie zarządu komisarycznego tej spółki w zakresie wskazanej przez starostę osoby. W tej sytuacji nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalając skargę w pełni prawidłowo ocenił posiadanie przez skarżących uprawnienia do złożenia skargi przyjmując, iż brak własnego interesu prawnego w sprawie czyni nieuprawnionym żądanie przeprowadzenia przez sąd kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego spółki wodnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.