VII SA/Wa 138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak- Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu z drogi krajowej postanawia: odrzucić skargę. UZASADNEINIE Sprawa będąca przedmiotem skargi R.K. została zainicjowana pismem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] w sprawie wydania pozytywnej opinii do zalegalizowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] ulica [...] w km [...] w związku z pracami nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części miasta obejmującego swym zakresem ulicę [...] . W uzasadnieniu pisma Burmistrz [...] wskazał na prowadzoną przy ul. [...] w pobliżu ww. zjazdu działalności gospodarczej, wykonywaną przez Przedsiębiorstwo [...] , której dojazd winien odbywać się z ul. [...] (droga krajowa), ponieważ obecny dojazd z ul. [...] (droga powiatowa) posiada ograniczenie dopuszczalnego ciężaru całkowitego do 5 ton. Dodatkowo wybudowano nowe osiedle przy ul. [...] . W odpowiedzi na powyższe pismo Zastępca Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] przedstawił swoją negatywną opinię zalegalizowania ww. zjazdu w celu połączenia ulicy [...] z drogą krajową nr [...] dla potrzeb obsługi działalności usługowo-mieszkaniowej. Wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w obrębie [...] oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta [...] w obszarze [...] ww. teren obsługiwany jest wyłącznie poprzez ulicę [...] , bez bezpośredniego podłączenia do drogi krajowej nr [...] (ul. [...] ). Ulica [...] nie posiada połączenia z drogą krajową (ustalona jest w tym miejscu zieleń izolacyjna ZI1). Powyższe wynika z braku możliwości spełnienia warunków technicznych dla odległości między skrzyżowaniami wynikających z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z dnia 14 maja 1999 r.) oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej. Zjazd z drogi powinien być bezwzględnie zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania oraz przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych (§ 77 cyt. wyżej rozporządzenia), a biorąc pod uwagę wysokie natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według pomiaru wykonanego w 2010 r. wynosi 12 189 poj./dobę i wykazuje tendencję wzrostową (GPR w 2005 r. wynosił 10 520 poj./dobę), ww. zjazd nie może być zalegalizowany. W dniu 18 sierpnia 2011 r. R.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] " wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z wnioskiem w sprawie zmiany w organizacji ruchu polegającej na zamknięciu istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...] ) na działkę nr [...] w [...] , która stanowi połączenie z drogą gminną ul. [...] , poprzez ponowne otwarcie zjazdu. Do wniosku załączył mapy ze wskazaniem miejsca lokalizacji zjazdu oraz usytuowania prowadzonej działalności "[...] ", dokumenty nabycia tej nieruchomości oraz kopie pism Burmistrza [...] kierowane do Oddziału GDDKiA w [...] w latach 2002 r. -2003 r. Kolejny wniosek R.K. z dnia 12 września 2011 r. o zmianę w organizacji ruchu zawierał dodatkową argumentację przemawiającą za otwarciem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...] ) na działkę nr [...] w [...] , która stanowi połączenie z drogą gminną ul. [...] . W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] podtrzymał swoje negatywne stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 września 2011 r., znak: [...] . Pismem z dnia 21 października 2011 r. R.K. wystąpił do GDDKiA Oddziału w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] o odmowie zmiany organizacji ruchu i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę zjazdu w organizacji ruchu z drogi krajowej nr [...] - ul. [...] - na działkę nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...] ) w [...] , która stanowi połączenie z drogą gminną ulicą [...] , aby ponownie nastąpiło otwarcie zjazdu. W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pismem z dnia 8 listopada 2011 r., znak: [...] poinformował R.K. , że w sytuacji gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej wnioskodawcy nie przysługuje prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że dokonane przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zamknięcie zjazdu z drogi krajowej na ul. [...] poprzez ustawienie barier należy zaliczyć do czynności materialno-technicznej, której cechą charakterystyczną jest wywołanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynność taka kształtuje nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. W sytuacji użytkowania istniejącego zjazdu mimo negatywnego stanowiska zarządcy drogi krajowej, zarządca ten podjął czynności zmierzające do zlikwidowania niezgodnego z prawem stanu faktycznego trwającego od początku procesu inwestycyjno – budowlanego na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie podał, że począwszy, od 2002 r. (pismo z dnia 18 grudnia 2002 r.) Oddział w [...] GDDKiA nie wyraził zgody na wykorzystanie istniejącego zjazdu z ul. [...] dla obsługi działalności firmy [...] . Podstawą negatywnego stanowiska był art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , który to nie uwzględniał podłączenia komunikacyjnego poprzez istniejący zjazd do ul. [...] , gdyż projekt wykonania ul. [...] przewidywał podłączenie ww. nieruchomości od ul. [...] , która będzie miała połączenie z nowo projektowaną ul. [...] . Ponadto wskazano, iż na podstawie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) dojazd jest możliwy poprzez ul. [...] , która ma połączenie z ul. [...] . Kolejnym pismem z dnia 2 października 2003 r. skierowanym do Burmistrza Miasta [...] , Oddział w [...] również nie wyraził zgody na bezpośrednie połączenie nieruchomości do drogi krajowej nr [...] powołując się na wyżej cytowane przepisy, podyktowane zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego. Następne negatywne uzgodnienia pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. i z dnia 20 czerwca 2011 r. dotyczyły włączenia ul. [...] do ul. [...] poprzez skrzyżowanie, co również stanowiło sprzeczność z przepisami § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w obrębie [...] oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta [...] w obszarze [...] (ul. [...] nie posiada połączenia z drogą krajową, ustalona jest w tym miejscu zieleń izolacyjna Z11). Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że nie istniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, od której zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. przysługiwałoby prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. R.K. na powyższe pismo GDDKiA Oddziału w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], mające - zdaniem skarżącego – charakter decyzji administracyjnej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucił naruszenie: -art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego i uzasadnienia stanu faktycznego; -art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego; -art. 10 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez uznanie, że brak jest podstaw do zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu drogowego, pomimo że taka organizacja ruchu istniała przed 3 sierpnia 2011 r., a w stanie faktycznym i prawnym nie zaszły żadne zmiany, które obligowałyby zarządzającego ruchem do wyłączenia części drogi z ruchu; -zaniechanie przeprowadzenia procedury związanej ze zmianą organizacji ruchu drogowego określonej w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. R.K. wystąpił z wnioskiem w sprawie zmiany w organizacji ruchu polegającej na zamknięciu istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...] ) na działkę nr [...] w [...] , która stanowi połączenie z drogą gminną ul. [...] , poprzez ponowne otwarcie zjazdu. Zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w granicach wskazanych w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) mieści się przedmiot skargi oraz czy zmiany w zakresie organizacji ruchu są załatwiane przez organ administracji w drodze decyzji czy też brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli określa art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie wskazanych kwestii należy poprzedzić rozważaniami na temat prawnej formy działania organów administracji publicznej. Otóż, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Dominuje przy tym stanowisko, które aprobuje tut. Sąd, iż nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania( por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982 Nr 2, poz. 107, wyrok NSA - OZ Wrocław z dnia 9 lutego 1983 r., sygn. akt SA/Wr 559/82, ONSA 1983 Nr 1, poz. 3). Trzeba także podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna" - to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu, czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku. Przechodząc do oceny charakteru sprawy niniejszej wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 1[...] ze zm.) – zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej ustawą o ruchu drogowym), organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy o ruchu drogowym zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, zwanej dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku, których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Stosownie do § 11 rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i przepisów w/w rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego przez właściwy organ lub zmiana organizacji ruchu. Natomiast w orzecznictwie wskazano, iż sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (będące następstwem zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (por. uzasadnienie postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt. II SAB/Go 25/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987 r., sygn. akt SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92). Natomiast w wyroku z dnia 11 marca 1992 r., sygn. akt. SA/Ka 117/92, opublik. OSP 1994, nr 7-8, poz, 128 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. W piśmiennictwie z kolei podnosi się, iż zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane, jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same jak norma prawna a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (por. glosę do powyższego wyroku opublik. w OSP 1994, nr 7-8, s. 337). Przedstawiony pogląd został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt. SA/Ka 2786 (opublik. OSS 1996, nr 3, poz. 73) zgodnie, z którym zmiana organizacji ruchu nie może się odbyć w trybie wydania decyzji administracyjnej, stanowi, bowiem ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi. Reasumując, na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów brak normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu. Z treści powyższych przepisów wynika, wprost, że dokonane przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zamknięcie zjazdu z drogi krajowej na ul. [...] poprzez ustawienie barier należy zaliczyć do czynności technicznej wtórnej wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej w art. 3 § 2 oraz w art. 2 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.