II SA/Gd 399/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że uchylona decyzja nie może być wykonana. II SA/Gd 399/12 Uzasadnienie M. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2012 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty z dnia 18 lipca 2011 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli hałasu emitowanego na terenie nieruchomości należącej do skarżącego i stwierdzeniu, że na podstawie pomiarów wykazano, iż równoważny poziom hałasu na granicy terenów chronionych wynosił 58,2 dB w porze dziennej i przekraczał dopuszczalny poziom hałasu o 8,2 dB lub 3,2 dB w zależności od charakteru terenu chronionego przy przyjęciu możliwego do wystąpienia maksymalnego czasu pracy źródła hałasu 8 godzin w stosunku do przedziału czasu odniesienia równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia, kolejno po sobie następującym, wniósł do Starosty Powiatu o wszczęcie postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla działalności prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono protokół kontroli i protokół z kontrolnego pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał także skierowane do skarżącego zarządzenie pokontrolne. Skarga M. J. na to zarządzenie została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 maja 2011 r. sygnatura akt II SA/Gd 806/10. Starosta decyzją z 18 lipca 2011 r. na podstawie art. 112a pkt 2, art. 115 ust. 1 i 3, art. 115a ust. 1, 3, 4 pkt 2 i 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120 poz. 826), określił dla skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą przy ul. [...] w B. dopuszczalne poziomy hałasu, wynoszące 55 dB (A) dla pory dziennej w przedziale czasu odniesienia równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym oraz 45 dB (A) dla pory nocnej w przedziale czasu odniesienia równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy. W decyzji wskazano, że wymienione poziomy hałasu nie mogą zostać przekroczone na granicy sąsiadującej zabudowy tj. działek nr [...] obręb B. Skarżącego zobowiązano przy tym do niezwłocznego podjęcia działań mających doprowadzić do spełnienia nałożonego poziomu dopuszczalnego hałasu, wykonywania okresowych pomiarów hałasu w okresie od 15 lipca do 15 sierpnia każdego roku w porze dziennej i nocnej oraz ewidencjonowania wyników pomiarów przez okres 5 lat od zakończenia roku kalendarzowego, którego dotyczą. Organ wskazał, że dopuszczalny poziom hałasu ustalono na podstawie powołanych przepisów biorąc pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że pomiaru hałasu dokonano na terenie oznaczonym w planie symbolem 9MN,MP - zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej i zagrodowej. Innymi bezpośrednio sąsiadującymi terenami akustycznie chronionymi są teren 1UH,UG – zespół usługowy, 2UTw - zespoły wczasów i turystyki zbiorowej, 4UKS -zespoły usług związanych z obsługą mieszkańców wsi i turystów wraz z parkingiem i 52RLS - teren obsługi leśnictwa. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że pomiary hałasu dokonane zostały niezgodnie z prawem, dokonywano je bowiem tylko przez pół godziny zamiast w okresie 8 godzin. Organowi zarzucono również wadliwą kwalifikację terenu dla ustalenia poziomu hałasu poprzez uznanie, że głównym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa z funkcją usługową, zagrodową i pensjonatową. W ocenie skarżącego decyzja jest wadliwa również z tego powodu, że Starosta nie przeprowadził kontroli hałasu, opierając się jedynie na ustaleniach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i nie wziął pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie przebiega droga oraz prowadzona jest przez inne podmioty działalność usługowa, handlowa i rozrywkowa, która także emituje hałas. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 18 lipca 2011 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ odwoławczy stwierdził, że oddziaływanie zakładu prowadzonego przez M. J. przekraczało dopuszczalny poziom hałasu w odniesieniu do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ppkt a), e) i f) Prawa ochrony środowiska – terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, na cele mieszkaniowo-usługowe i na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Teren oznaczony symbolem 9MN/MP – zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej i zagrodowej mieści się w kategoriach, o których jest mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ppkt a), e) i f) Prawa ochrony środowiska. Ustalone decyzją organu pierwszej instancji dopuszczalne poziomy hałasu są zgodne normami hałasu dla terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ppkt a), e) i f) Prawa ochrony środowiska, określonymi normami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Organ stwierdził, że pomiary hałasu zostały przeprowadzone prawidłowo, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. II SA/Gd 806/10, a pomiaru nie musiał dokonać organ pierwszej instancji, bowiem stosownie do treści art. 115a ust.1 Prawa ochrony środowiska, decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może być wydana nie tylko na podstawie ustaleń własnych organu, lecz także na podstawie pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W skardze na tę decyzję M. J. zarzucił organowi naruszenie art. 115, 115 a, 113 i 114 ust. 1 w zw. z art. 376 i 378 Prawa ochrony środowiska w taki sposób, że pomiar hałasu przeprowadzony był tylko dla pory dziennej, a nie także dla pory nocnej, nadto teren zakwalifikowano wadliwie, jako akustycznie chroniony, uznając, że jego głównym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z funkcją usługową. Skarżący powołał się na treść art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i wskazał, że tereny sąsiadujące z działką, na której prowadzona jest działalność zostały zaliczone do 5 kategorii, z których funkcja mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa podlega ochronie akustycznej, ale nie jest to funkcja przeważająca, bowiem przeważającą funkcją terenu jest funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa. Skarżący wskazał nadto, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym oparł się organ, zdezaktualizowały się i przystąpiono obecnie do sporządzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. teren ten jest obszarem rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego, w tym również zabudowy mieszkaniowej, ale przede wszystkim funkcji turystycznej i usługowej związanej z organizowaniem wczasów. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że pomiary hałasu zostały dokonane prawidłowo, co znalazło potwierdzenie w wyroku Sądu, a funkcje terenu ustalono zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan ten obowiązuje, zatem jego ustalenia są dla organu wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepis art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 roku, Nr 120, poz. 826). Zgodne z art. 115a ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Stosownie do art. 112a pkt 2 ustawy, przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200) oraz LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600). W rozporządzeniu Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku Minister Środowiska, ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe. Organ prowadzący postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu może dokonać ustaleń w zakresie pomiaru hałasu na podstawie pomiarów innego organu, dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu może być przeprowadzony poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Jak wynika bowiem z art. 115a ust. 1 ustawy, organ ochrony środowiska, może stwierdzić, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu m.in. na podstawie pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, tak jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Zarzut skargi, iż pomiar hałasu przeprowadzony był tylko dla pory dziennej, a nie także dla pory nocnej, jest niezasadny. Decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Już jednorazowe przekroczenie tego poziomu uzasadnia wydanie decyzji, o której jest mowa w art. 115a ustawy. Przepis art. 115a ust. 3 stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Jak wynika z art. 112 a pkt 2 ustawy, wskaźniki LAeq D i LAeq N dotyczą odpowiednio pory dziennej i nocnej. Organ w wydanej decyzji jest zatem zobligowany określić wskaźniki zarówno dla pory dziennej jak i nocnej, niezależnie od tego, w jakiej porze, dziennej czy nocnej, nastąpiło przekroczenie norm hałasu. Wskazać należy, że decyzją wydaną w oparciu o art. 115a ustawy organ określa takie normy dopuszczalnego poziomu hałasu, jakie wynikają z obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W decyzji tej organ stwierdza, iż dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem działalności tego podmiotu przekroczył dopuszczalny poziom dla danego terenu i obliguje dany podmiot do zachowania obowiązujących w tym zakresie norm, nakładając dodatkowo obowiązek dokonywania pomiarów, kontrolujących zachowanie tych norm. Zarzut skargi dotyczący kwalifikacji terenów do terenów akustycznie chronionych jest częściowo uzasadniony. Z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2007 nr 120 poz. 826) wynika, że na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, zabudowy zagrodowej, terenach rekreacyjno-wypoczynkowe, terenach przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe ustala się dopuszczalne poziomy hałasu wynoszące 55 dB (A) dla pory dziennej oraz 45 dB (A) dla pory nocnej. Z części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą jest otoczona obszarami o następującym przeznaczeniu – 1 UH/UG – zespół usługowy, 2UTw - zespół wczasów i turystyki zbiorowej i zorganizowanej, 52 RLS teren urządzeń obsługi rolnictwa, 9MN/MP teren zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej i zagrodowej, 45 UKS – zespoły usług z dopuszczalnością mieszkalnictwa. Organ I instancji wadliwie wskazał, że wszystkie te tereny podlegają ochronie akustycznej. W cytowanym rozporządzeniu, zgodne z § 1 określono zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe Powyższy przepis nie przewiduje ochrony akustycznej terenów usług, ani leśnych. Organ II instancji ustalił, że pomiary dokonywane były na terenie posesji przy ul. [...], znajdującej się w jednostce planistycznej 9MN/MP, który to teren podlega ochronie akustycznej. Organy obu instancji nie ustaliły, w jakich jednostkach planistycznych położone są poszczególne nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością, na której prowadzi działalność skarżący, odnośnie których w decyzji wprowadzono obowiązek zachowania norm hałasu. Brak jest zatem możliwości oceny, czy określenie norm hałasu nastąpiło prawidłowo. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w tym zakresie należy zatem uznać za uzasadniony. Przepis art. 114 ustawy stanowi, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (ust. 1). Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (ust. 2). Ponieważ z nieruchomością skarżącego sąsiadują tereny znajdujące się w różnych jednostkach planistycznych, brak jest podstaw do zbiorczego potraktowania wszystkich sąsiednich nieruchomości i ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu. W sytuacji, gdy przedmiotowy teren jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jego ustalenia, zgodnie z art. 114 i 115 ustawy, służą do określenia przeznaczenia terenu i oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Brak jest w tym zakresie podstaw do odwoływania się do postanowień studium bądź planowanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące tych kwestii są zatem niezasadne. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. Organ ten winien ustalić położenie nieruchomości wskazanych w treści decyzji, zakwalifikować je do poszczególnych jednostek planistycznych i dokonać oceny obowiązywania na tych terenach norm hałasu. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona i wadliwa decyzja nie może być wykonana.