II SA/Kr 1016/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo – Akcyjnej w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 14 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania oddala skargę. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] wydanym na postawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100, art. 101 § 1 i 3 kpa oraz art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku J.S.-W. , dotyczącej zwrotu części działek nr [...] i nr [...], obręb [...] m. K. w granicach wywłaszczonych działek: nr [...] o pow. 2050 m2 i nr [...] o pow. 90 m2 do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z 16 stycznia 1999 r. Rep. A. nr [...]. . Ponadto Prezydent zobowiązał J.S. – W. do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem oraz doręczenia do akt sprawy stosownej informacji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przekształcenia, jakim podlegały działki objęte wnioskiem o zwrot, a następnie stwierdził, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 10 marca 1985 r. Celem wywłaszczenia była budowa [...] nr [...] realizowanej przez Kombinat Rolno – Przemysłowy "[...] ". W ocenie Prezydenta wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez osobę do tego uprawnioną. Organ ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości pozostaje niezabudowany, jest porośnięty trawą, ogrodzony oraz uzbrojony. Ponadto stwierdzono, że na podstawie umowy z dnia 16 stycznia 1999 r. Skarb Państwa sprzedał przedmiotowe działki wspólnikom spółki cywilnej działającej pod firmą "[...] " z siedzibą w M. , który to podmiot przekształcił się w " [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" S.K.A. w K. Ten właśnie podmiot figuruje w księdze wieczystej [...] jako właściciel działek objętych wnioskiem o zwrot. W świetle tych okoliczności organ I instancji uznał, że zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. W tym celu organ uznał za zasadne zobowiązanie wnioskodawczyni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zbadania zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z 16 stycznia 1999 r. Rep. A. nr [...] . Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K. wniosła "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" [...] z siedzibą w K. , zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na zastosowaniu niewłaściwego przepisu i przyjęciu, że sprawa winna być prowadzona na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 136 i 137 tej ustawy. Zdaniem żalącej się sprawa winna być rozpatrywana na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto zarzucono naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania, w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na umorzenie postępowania decyzją administracyjną jako bezprzedmiotowego. W zażaleniu podkreślono, że poprzednik prawny strony żalącej się nabył przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia 16 stycznia 1999 r., co powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania o zwrot tej nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że organ, stwierdzając, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody w takiej sytuacji konieczne jest zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością. Następnie organ powinien podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 kpa). Wojewoda uznał więc, że kwestia ważności sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tym bardziej, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności ww. umowy sprzedaży. Wojewoda nie podzielił stanowiska przedstawionego w zażaleniu i uznał, że w zakresie instytucji prawnych uregulowanych m.in. w Dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawowy akt prawny, wobec którego inne ustawy mogą zawierać jedynie rozszerzenie lub uzupełnienie. Skargę na postanowienie Wojewody wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie: – art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że sprawa winna być prowadzona na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem sprawa winna być rozstrzygana na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa; – art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że ustawa ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie; – art. 97 § 1 ust 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; – art. 105 kpa poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, kiedy postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie istnieje już nieruchomość, która może ulec zwrotowi, albowiem uległa ona trwałemu i nieodwracalnemu połączeniu z innymi nieruchomościami. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestniczka J.S.-W. wniosła o oddalenie skargi, twierdząc, że stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie zwrotu części działek nr [...] i nr [.,..] obręb [...] m. K. w granicach wywłaszczonych działek: nr [...] o pow. 2050 m2 i nr [...] o po w. 90 m2 był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia Wojewody , Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trafnie jednak zauważyły organy prowadzące kontrolowane postępowanie, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada wywłaszczoną nieruchomością, organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Zaistnienie tego rodzaju okoliczności nie może jednak automatycznie skutkować odmową zwrotu lub, jak chciałaby strona skarżąca, umorzeniem postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w dacie orzekania o zwrocie nie włada nieruchomością, w żadnym wypadku nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania o zwrot w rozumieniu art. 105 kpa. Nie jest również podstawą do umorzenia takiego postępowania fakt, że pierwotna działka objęta decyzją wywłaszczeniową uległa przekształceniom, połączeniu z innymi działkami itp. Ponadto z akt administracyjnych i ustaleń dokonanych przez organy nie wynika, by zaistniała taka sytuacja, że po przekształceniach nie jest możliwy zwrot nieruchomości objętej wnioskiem. W dalszej kolejności podkreślić trzeba, że art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Ponadto ust. 2 nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, jak również o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez zgody tego byłego właściciela, jest działaniem niezgodnym z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt I OSK 879/05 (Lex Omega nr 266491) "Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości". NSA stwierdził, że do czasu zakończenia działań zmierzających do odwrócenia skutków rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd powtórzony też m.in. w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 1039/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym orzeczono, że "w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina przeniosły własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność tej nieruchomości. W konsekwencji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustalenie nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie są władne wydać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością". Stwierdzić trzeba zatem, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Skoro bowiem organy ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach objętych wnioskiem o zwrot, a przeszkodą do zwrotu jest obecny stan prawny nieruchomości, to niewątpliwie istniał związek przyczynowy pomiędzy wydawanym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a orzeczeniem sądu powszechnego w przedmiocie niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na inny podmiot. Ponadto w ocenie Sądu organy prowadzące kontrolowane postępowanie prawidłowo przyjęły, że sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową, ponieważ dopuszczalność takiego wystąpienia jest uwarunkowana istnieniem po stronie występującego z powództwem legitymacji procesowej do takiego wystąpienia do sądu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego legitymację procesową w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego ma ten, kto ma w tym interes prawny. Organy orzekające w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości takiego interesu prawnego nie posiadają, a więc nie mają one legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy, na mocy której przeniesiono własność wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi wskazujące na wadliwe zastosowanie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nietrafnie bowiem strona skarżąca domagała się rozstrzygania przez organy na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700 ze zm.). W tej kwestii zasadnicze znaczenie ma ustalenie zakresu stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 1 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowi, że ustawa określa zasady wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zasadnie więc organy przyjęły, że w zakresie instytucji prawnych uregulowanych m.in. w Dziale III, czyli także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Rozdział 6), ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawowy akt prawny, wobec którego inne ustawy mogą zawierać jedynie rozszerzenie lub uzupełnienie stosowania omawianej ustawy (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 12-14). Natomiast zakres stosowania ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa określony w art. 1 tej ustawy nie stanowi podstawy do posługiwania się przepisami tej ustawy przy rozstrzyganiu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Także żaden z przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie może być potraktowany jako przepis o charakterze lex specialis wyłączający zastosowanie Rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontrolowanym postępowaniu. W sytuacji, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na inny podmiot było w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zagadnieniem wstępnym dla postępowania o zwrot wywłaszczonego mienia. To zaś uprawniało organy prowadzące postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zawieszenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem organ I instancji, stosując art. 100 § 1 kpa, wezwał wnioskodawców domagających się zwrotu przedmiotowej nieruchomości, do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umów sprzedaży, na podstawie których własność wywłaszczonej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania ani też naruszenia prawa materialnego. Uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.