II GSK 128/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 30/12 o odrzuceniu skargi B. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie uchylenia ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 30/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie uchylenia ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w związku z nierozpoznaniem wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uchylenie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, z wyłączeniem art. 4a ustawy – Prawo o adwokaturze w trybie art. 236 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając skargę skarżący podał, że ustawa – Prawo o adwokaturze, jest aktem prawnym stanu wojennego z dnia 13 grudnia 1981 r., opartym o rozwiązania prawne wynikające z ideologii markistowsko-leninowskiej agentury tajnej PRL, wymierzonej w adwokatów i Naród Polski, który to stan trwa wbrew poddanej delegacji zawartej w ustawie zasadniczej. Powołując się na swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. podał też, że ustawa ta, wywodząca się ze stanu wojennego, stanowi zabezpieczenie nomenklatury prawnej adwokatury wywodzącej się z tej ustawy. Nie chroni natomiast zawodu adwokata. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, o bezczynności organu możemy mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Sprawiedliwości, który nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawierającego żądanie uchylenia przez Ministra ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, z wyłączeniem art. 4a cyt. ustawy. Zarzut bezczynności nie dotyczy więc czynności organu wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Sprawiedliwości (Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1490), Minister kieruje działem administracji rządowej – sprawiedliwość, będąc dysponentem części 15 i 37 budżetu państwa. Natomiast w myśl art. 34 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r., Nr 24, poz. 199 ze zm.), Minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów - na zasadach i w trybie określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane. Zdaniem Sądu I instancji, z powołanych przepisów nie wynika obowiązek realizacji propozycji zmian legislacyjnych przedstawionych przez indywidualne podmioty, w związku z tym skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł B. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu rażące naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 241, 242 § 1, 243, 244, 245, 246, 247 k.p.a. przez to, że "Minister Sprawiedliwości jest organem z zakresu administracji publicznej uprawnionym oraz zobowiązanym do realizacji w ramach swoich obowiązków – podobnie jak sędziowie administracyjni – realizowania delegacji z art. 236 ust. 1 Konstytucji w porozumieniu z Premierem "W okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji, a które zawnioskował Skarżący we wniosku z [...].04.2012r. o uchylenie ustawy z 26.05.1982r. – prawo o adwokaturze w trybie delegacji z art. 236 ust. 1 Konstytucji, jako też zainteresowany obywatel Rzeczypospolitej Polskiej realizujący art. 82 i art. 1 Konstytucji", 2. art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 1 art. 45 Konstytucji przez "rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, opierając się na błędnym stosowaniu prawa, co czyni sędziego orzekającego w świetle art. 45 Konstytucji sędzią zależnym, stronniczym, zawisłym, w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej na tle rażącego rozstrzygnięcia sprawy bez uruchomienia postępowania, czego dowodem jest uniemożliwienie wypowiedzenia się do wniosku i zarzutów organowi – Ministrowi Sprawiedliwości przez brak odpowiedzi na skargę w ramach korporacji prawniczych, gdyż Poseł na Sejm RP dr Jarosław Gowin nie otrzymał osobiście wniosku Skarżącego, co wymaga wyjaśnienia ad personam". W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania zgodnie z art. 7 Konstytucji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku określają zakres jego kontroli poprzez weryfikację zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest przepisami p.p.s.a., zgodnie zaś z art. 58 § 3 tej ustawy, Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a jej odrzucenie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego uprawnienia skorzystał Sąd I instancji prawidłowo, tym samym zarzut zawarty w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o uchylenie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, w trybie delegacji z art. 236 ust. 1 Konstytucji. Żądanie zawarte w tym wniosku nie zostało dotychczas załatwione, zatem Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, którą to skargę Sąd I instancji odrzucił. W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił więc Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 241 k.p.a. wskazując, że Minister Sprawiedliwości jest organem z zakresu administracji publicznej uprawnionym oraz zobowiązanym do realizacji, w ramach swoich obowiązków, delegacji z art. 236 ust. 1 Konstytucji, w porozumieniu z Premierem, zatem organ ten winien zastosować się do jego wniosku i wystąpić o uchylenie wskazanej ustawy Prawo o adwokaturze. W istocie zatem skarga na bezczynność organu dotyczy niezgodnego z żądaniem skarżącego załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a. (Dział VIII k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1575/97, zgodnie z którym "osoba występująca do organów administracji z wnioskami lub skargami dotyczącymi potrzeby ochrony interesu publicznego, a nie własnego - chronionego przepisami prawa materialnego, nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej, której byłaby adresatem i nie przysługują jej też żadne środki odwoławcze w trybie instancyjnym od orzeczeń organów administracji dotyczących innych osób. Zarówno skargi, określone w art. 221, jak i wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a., nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyżej mogą stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym, sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach, popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych." Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku, wniesionego w trybie art. 241 k.p.a. służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania wniosków (ani też skarg) w rozumieniu Działu VIII k.p.a., ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wnioski, o których mowa w Dziale VIII k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy. Sąd może, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozpoznawać skargi na bezczynność organu administracji tylko w przypadkach określonych w tym przepisie w punktach 1-4a (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 12/13). Tym samym również zarzut zawarty w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej również okazał się niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.