II GSK 165/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 625/12 w sprawie ze skargi K K na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz z dnia 8 maja 2012 r. nr w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od K K na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. o sygn. akt I SA/Rz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. po rozpoznaniu skargi K. K. uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia 8 maja 2012 r. nr . oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia 30 stycznia 2012 r. nr . w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: Dnia 17 marca 2010 r. K. K., zwany dalej "skarżącym", złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności rolnośrodowiskowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W ramach płatności rolnośrodowiskowej skarżący zadeklarował realizację Pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne obejmującego dwa warianty: • Wariant 2.1.-uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni działek rolnych wynoszącej 9.39 ha, • Wariant 2.2.- uprawy rolnicze (w okresie przestawania) na powierzchni działek rolnych wynoszącej 20, 04 ha. J. C. – B. Małopolska Sp. z o.o. w K. przekazała, na podstawie art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 116, poz. 975 ze zm.), organom ARiMR wykaz producentów z dnia 29 października 2010 r., w którym potwierdzono spełnienie przez gospodarstwo skarżącego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2010 r. w następujący sposób: • Wariant nr 2.2. – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 8,34 ha; • Wariant nr 2.1.- uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 21,77 ha. Następnie w dniu 28 lutego 2011 r. Jednostka Certyfikująca przekazała ARiMR zmianę wykazu producentów na 2010 r., w którym potwierdziła spełnienie przez skarżącego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2010 r. w odniesieniu do Wariantu nr 2.1 oraz do Wariantu nr 2.2. na dotychczasowych powierzchniach użytkowych. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku skarżącego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rz. ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności rolnośrodowiskowej dla Wariantu nr 2.1 (uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) - 9, 27 ha z kolei dla Wariantu nr 2.2. (uprawy rolnicze z okresem przestawania) określił powierzchnię o wielkości 19. 73 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rz. wydał decyzję z dnia 3 czerwca 2011 r. nr ., przyznającą płatność rolnośrodowiskową skarżącemu w pomniejszonej wysokości i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia dane zawarte w wykazie sporządzonym przez Jednostkę Certyfikującą. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. decyzją z dnia 14 lipca 2011 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na błędne wyznaczenie powierzchni działek ewidencyjnych nr 440/1, nr 440/2, nr 1387, nr 797, nr 836, nr 3718/11 oraz nr 3720. Następnie decyzją z 31 stycznia 2012 r. nr 0183-2012-002311 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie ponownie rozpatrując sprawę, podkreślił, że w przypadku działki rolnej J (numer ewidencyjny działki - 440/2) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni (1,46 ha) wykluczono na podstawie dokonanych pomiarów 0,03 ha, zaś w przypadku działki rolnej N (numer ewidencyjny działki -1387) wykluczono 0,01 ha. Natomiast w Wariancie nr 2.2. dla działki X (numer ewidencyjny działki - 836) z zadeklarowanej powierzchni 1,26 wykluczono 0,02 ha. W Wariancie 2.1 różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosiła 0,04 ha, zaś w Wariancie 2.2, - 0,02 ha i w obu przypadkach mieściła się w granicach błędu określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009.316.65) pozwalającego na przyznanie płatności do powierzchni zadeklarowanej. Pomimo powyższych okoliczności faktycznych organ ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności w oparciu o wykaz sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą i przyznał skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Według organu dla Wariantu 2.2 powierzchnia ta była taka sama, jak stwierdzona przez organ w wyniku kontroli, natomiast w odniesieniu do Wariantu 2.1 była mniejsza o 1,01 ha. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. decyzją z dnia 8 maja 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie przez organ pierwszej instancji danych Jednostki Certyfikującej, jako podstawy obliczenia wysokości płatności, było prawidłowe. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 i pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 116, poz. 975 ze zm.). W myśl tych przepisów wykaz producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji ekologicznej, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w postępowaniach prowadzonych w sprawach na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wspomnianym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia 8 maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rz. z dnia 31 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji obydwie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczył stwierdzonej przez organ powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania wnioskowanych płatności, która była mniejsza od zadeklarowanej i prowadziła w konsekwencji do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. W ocenie Sądu stwierdzona przez organ powierzchnia działek nie wynikała w sposób oczywisty z dołączonych do akt dokumentów i nie dało się jej również wywieść z uzasadnienia decyzji. Nieprawidłowości dotyczyły działek rolnych zadeklarowanych w Wariancie nr 2.1 uprawy rolnicze, oznaczonych literami J i N oraz w Wariancie nr 2.2 działki o oznaczeniu literowym X. Sąd pierwszej instancji zarzucił organom brak wyjaśnienia powyższych rozbieżności i oparcie się wyłącznie na art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, w myśl którego wykaz ten ma charakter dokumentu urzędowego co, według organu, czyniło zbędnym przeprowadzenie jakiegokolwiek innego dowodu w tej kwestii. Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) mające zastosowanie w niniejszej sprawie, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji oparcie się jedynie na wynikach przedstawionych przez Jednostkę Certyfikującą, bez odniesienia się do ustaleń dokonanych we własnym zakresie, zwłaszcza w przypadku rozbieżności powierzchni działek nie czyni zadość tym wymaganiom. Powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 (art. 27, art. 28 pkt 1 lit.a) oraz w ustawie o rolnictwie ekologicznym (art. 7 ust.1), jak podkreślił, zadaniem jednostek certyfikujących jest tylko i wyłącznie kwalifikowanie produktów na rynek rolnictwa ekologicznego, a nie kwalifikowanie działek rolnych do płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych przez ARiMR. Wynikająca z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym urzędowa moc wykazu sporządzonego przez jednostkę certyfikującą dotyczy spełnienia wymogów dotyczących produktów w rolnictwie ekologicznym i nie może być dokumentem, na podstawie, którego właściwy organ nalicza płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego zmiany poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art.11 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 20/92, art.17 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (DZ.U. Nr 116, poz. 975) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 października 2009 r. w sprawie formularza wzoru producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, oraz sposobu jego przekazywania (Dz. U. Nr 178, poz. 1378 ze zm.), § 2 ust.1 pkt 3 i 4, § 3,§ 7 pkt 2, § 13 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262) poprzez przyjęcie, że organy ARiMR nie wywiązując się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przyznały płatność bezpodstawnie, opierając się jedynie na wynikach przedstawionych przez jednostkę ceryfikującą bez wyjaśnienia rozbieżności w powierzchniach, w tym bez ewentualnego przeprowadzenia kontr dowodu na tę okoliczność, mimo, że organy ARiMR nie miały kompetencji do ustalania powierzchni spełniającej warunki produkcji ekologicznej, co w konsekwencji tej wykładni mogłoby doprowadzić do przyznania płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni działek rolnych do niej nieuprawnionej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy ARiMR w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły materiału dowodowego i że swoje rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej bezpodstawnie oparły jedynie na wynikach przedstawionych przez Jednostkę Certyfikującą bez odniesienia się do ustaleń dokonanych we własnym zakresie, w tym bez ewentualnego przeprowadzenia kontr- dowodu i bez wyjaśnienia stronie rozbieżności w powierzchniach, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem organu, organy ARiMR miały obowiązek uwzględnić wykaz przekazany przez Jednostkę Certyfikującą bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stosunku do rozbieżności w powierzchniach działek rolnych wynikających z wykazu i zadeklarowanych przez stronę i ustalonych przez ARiMR. W art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym ustawodawca nadał temu wykazowi moc dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości. Zdaniem skarżącego ewentualne obalenie tego domniemania prawdziwości nie leży w kompetencji organu ARiMR. Organ zaznaczył, że sporna powierzchnia, wynikająca z wykazu Jednostki Certyfikującej, mieści się w granicach maksymalnej powierzchni ewidencyjno - gospodarczej ustalonej przez organy ARiMR. Toteż, płatność mogła być przyznana do powierzchni wynikającej z tego wykazu, a mniejszej niż zadeklarowana i mniejszej niż powierzchnia użytkowana rolniczo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z wyjątkiem okoliczności wymienionych w § 2 tego przepisu stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności postępowania, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek mogąca prowadzić do nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd w kontrolowanym wyroku, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia a w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd pierwszej instancji skarga kasacyjna trafnie wywodzi bezpodstawność zarzutów stawianych organowi, jakoby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast Sąd pierwszej instancji, bez istnienia ku temu uzasadnionych podstaw, obarczył organ ciężarem przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na obalenie domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym dokumentów Jednostki Certyfikującej, mających walor dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych konkretnych środków dowodowych. Co wymaga podkreślenia, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten, w świetle art. 76 § 3 k.p.a., nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Jednakże zaofiarowanie takich dowodów jest powinnością strony, która kwestionuje ustalenia dokumentu urzędowego, tj. skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy. Narusza zatem prawo obarczenie organu przez Sąd pierwszej instancji obowiązkiem przeprowadzenia z urzędu wspomnianych dowodów, tym bardziej w sytuacji braku aktywności dowodowej po stronie skarżącego. Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a jedynie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, a także mając na uwadze prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.