I SA/Wa 793/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Syg. akt I SA/Wa 793/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 roku, nr [...] orzekającej o odmowie ustanowienia na rzecz E. S., L. M., S. M., A. M., B. W. prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Decyzją z dnia [...] października 2011 roku, nr [...] Prezydent W. orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz spadkobierców K. i A. małżonków M. prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu przy ulicy [...] w W. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (DZ.U nr 50, poz. 279 dalej jako dekret o gruntach warszawskich). Na podstawie art.1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta W. przeszły na własność gminy W., a po likwidacji gmin w 1950 roku na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 roku stał się własnością Dzielnicy W. (co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1996 roku), a na podstawie art. 20 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m.st. Warszawy (DZ.U nr 41, poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność Miasta W. Zgodnie z art. 7 ust.1 dekretu o gruntach warszawskich dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę W. zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawem zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę miasta Warszawa (DZ.U nr 6 z 1948 roku, poz. 43). W niniejszej sprawie objęcie gruntu w posiadanie przez gminę W. nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 roku tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin na złożenie wniosku upłynął dnia 16 lutego 1949 roku. W dniu 15 marca 1949 roku K. i A. małżonkowie M. - właściciele nieruchomości nabytej aktem z dnia [...] lipca 1936 roku, ujawnieni w II tomie księgi hipotecznej ,, [...] rejestru hipotecznego [...]" złożyli wniosek w trybie art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Odrębnym pismem z dnia 15 marca 1949 roku wystąpili również o przywrócenie terminu do złożenia wyżej wskazanego wniosku. Obecnie prawa i roszczenia wynikające z dekretu warszawskiego przysługują następcom prawnym – E. S., L. M., S. M., A. M., B. W. – na podstawie orzeczeń sądowych o stwierdzeniu praw do spadku. Aktualnie dawna nieruchomość dekretowa o pow. [...] m² stanowi nieruchomość opisaną w księdze wieczystej [...] i jest oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...]. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2011 roku nr [...] złożyła E. S. W uzasadnieniu odwołania podnosiła, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis § 1 uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 roku w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (MP nr 6, poz. 8), a obecnie wniosek złożony po terminie określonym w dekrecie winien być rozpoznany na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz. 651 dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), który zastąpił przepis art. 82 wcześniejszej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( DZ.U z 1991 roku, nr 30, poz. 127 dalej jako ustawa o gospodarce gruntami). Odwołująca zarzucała, że organ pierwszej instancji twierdząc, że wniosku nie można uwzględnić z powodu uchybienia terminu nie wziął pod uwagę aktualnego stanu prawnego i aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Organ odwoławczy podnosił, iż niespornym jest ustalenie, że wniosek złożony przez K. i A. M. z dnia 15 marca 1949 roku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości był wnioskiem spóźnionym i został złożony z uchybieniem 6 miesięcznego terminu. Następnie organ wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wskazany sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej. W dalszej argumentacji organ odwoławczy wyraźnie zauważył, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za nieuprawnione organ uznał powoływanie się w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wniosek złożony w trybie dekretu o gruntach warszawskich na uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako błędne stanowisko organ uznawał, że w świetle art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami każdy wniosek złożony przez uprawniony podmiot przed dniem 31 grudnia 1988 roku, a nierozpoznany przez organ do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega rozpoznaniu na podstawie art. 214 tej ustawy. Organ również zauważył, iż na podstawie art. 75 ust.4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku o zmianie niektórych uprawnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ.U nr 120, poz. 1258) wydane zostało obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, ministrów i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 roku (MP nr 47, poz. 782). Wśród wymienionych aktów, które utraciły moc wymieniono powoływaną w odwołaniu uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 roku w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie. Nadto organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku przyjmowano, że podstawę prawną decyzji administracyjnych mogą stanowić wyłącznie ustawy i wydane na ich podstawie akty wykonawcze, zaś uchwała nr 11 wydana była bez upoważnienia ustawowego. Skargę na decyzje organu odwoławczego wniosła E. S. Przedmiotowej decyzji zarzucała: 1) naruszenie przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art.8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, iż błędny jest pogląd organu, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazywała, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 15 marca 1949 roku przez złożenie wniosku małżonków K. i A. M. Wniosek co prawda został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w przepisach dekretu o gruntach warszawskich, co nie może oznaczać, że w sprawie nie może mieć zastosowania wyżej wskazywany przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca odwołała się do uchwały siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 8 września 2003 roku, syg. akt OPS 3/03, ONSA 2004/1 poz.6 w której stwierdzono, iż ,,termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (DZ.U z 1945 roku, nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust.1 tego dekretu jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę’’. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała ma zastosowanie do sytuacji gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami. Przepis art. 82 ust.1 tej ustawy wygasił bowiem wszelkie prawa do odszkodowania wynikające z dekretu o gruntach warszawskich, ale ust.2 wskazanego przepisu przyznawał dawnym właścicielom nieruchomości ,,dekretowych’’ uprawnienie do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podstawą roszczeń poprzednich właścicieli lub następców prawnych było złożenie w terminie do 31 grudnia 1988 roku wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżącej termin początkowy możliwości zgłoszenia wniosku należy wiązać z chwilą wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich i przejścia własności gruntu na rzecz gminy W. Wniosek zgłoszony przez K. i A. małżonków M. w dniu 15 marca 1949 roku nie został rozpoznany do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z tego względu zdaniem skarżącej w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis zastąpił przepis art. 82 wcześniejszej ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie bowiem z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie poprzedniej ustawy prowadzi się na podstawie nowych przepisów. Takie pogląd w ocenie skarżącej koresponduje ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 roku, syg. akt OPK 11/98 gdzie stwierdzono, że ,,w sprawie wniosku poprzedniego właściciela gruntu, przejętego na podstawie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 roku w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, jeżeli sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami’’. Wskazywała, że przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia dwie przesłanki – wniosek o oddanie gruntu musi być złożony do 31 grudnia 1988 roku oraz grunt musiał być zabudowany w sposób określony w pkt 2 cytowanego przepisu. W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca argumentowała, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania administracyjnego i na nim spoczywa obowiązek poinformowania strony o skutkach wniesionego podania, ewentualnie tego, jakich czynności powinna dopełnić lub do jakiego organu się zwrócić aby sprawa jego została pozytywnie załatwiona. Brak wskazanego zachowania pozwala przypisać organowi naruszenie przepisów art. 8 (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania). Skarżąca zarzuciła, że Prezydent W., rozpoznając sprawę co do istoty, po ponad 50 letnim okresie od wszczęcia postępowania wydał negatywną decyzję z powodu niedotrzymania terminu określonego w akcie prawnym z 1945 roku bez wzięcia pod uwagę aktualnego stanu prawnego oraz ukształtowanej linii orzeczniczej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Należy zauważyć, iż konstrukcja skargi została oparta głównie na zarzucie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tegoż przepisu w niniejszej sprawie. Stanowisko skarżącej, iż wniosek złożony przez K. i A. małżonków M. w dniu 15 marca 1949 roku winien być rozpoznany w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomości bo został złożony w terminie do 31 grudnia 1988 roku jest błędne. Sąd administracyjny pragnie zauważyć, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę zajmował się oceną wniosku złożonego przez poprzedników prawnych skarżącej w dniu 15 marca 1949 roku w trybie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż wniosek złożony w trybie dekretu o gruntach warszawskich w związku z jego nierozpoznaniem automatycznie przekształca się we wniosek w trybie ustawy o gospodarce gruntami, a następnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprawa wszczęta w trybie dekretu o gruntach warszawskich o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy winna być prowadzona i zakończona w oparciu o przepisy wskazanego dekretu. Rozpoznawanie sprawy w trybie § 1 Uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 roku w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st Warszawy w użytkowanie wieczyste (MP nr 6, p.8), bądź art. 82 ustawy o gospodarce gruntami wiąże się ze złożeniem odrębnego wniosku w trybie tej ustawy lub uchwały, w sytuacji gdy dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może uzyskać użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu o gruntach warszawskich. Skorzystanie z tego uprawnienia zostało ograniczone terminem – od 1 lutego 1965 do 1 sierpnia 1965 – na podstawie uchwały nr 11 lub do 31 grudnia 1988 roku na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. Z tego uprawnienia na podstawie wskazanych przepisów zdaniem Sądu, mogły skorzystać również osoby, które złożyły spóźniony wniosek na podstawie dekretu o gruntach warszawskich. Przywołana przez skarżącą uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, syg. OPK 11/98 odnosi się do sytuacji gdy wniosek poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu o gruntach warszawskich o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i zwrot budynku nastąpił w trybie uchwały nr 11 Rady Ministrów z 27 stycznia 1965 roku, a nie został rozpoznany do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny powiedział, że w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. W niniejszym postępowaniu wniosek nie został złożony przez poprzedników prawnych, ani w trybie uchwały nr 11, ani ustawy o gospodarce gruntami. Organ administracji publicznej rozpoznawał wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich. Sprawy wszczęte, a niezakończone w trybie dekretu o gruntach warszawskich, po dacie wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami winny być zakończone w trybie przepisów dekretu o gruntach warszawskich. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawy w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 26 listopada 2008 roku, syg. akt I OSK 1898/07 (pub. ONS i WSA z 2010 roku, nr 2, poz. 35), iż uprawnienie byłych właścicieli wynikające z dekretu o gruntach warszawskich dające możliwość uzyskania użytkowania wieczyste gruntów jest zupełnie innym uprawnieniem, niż te które mogli uzyskać na podstawie przepisów art. 214 i art.215 ustawy o gospodarce nieruchomościami i są rozpoznawane w innych postępowaniach. W niniejszej sprawie stanowisko organu odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych małżonków K. i H. małżonków M. w związku z rozpoznaniem wniosku z dnia 15 marca 1949 roku jest prawidłowe. Następcy prawni nie mogą zrealizować swojego uprawnienia w trybie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich z uwagi na to, iż wniosek został złożony z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu. Dla uprawnionych również wygasło roszczenie o odszkodowanie przewidziane w art. 7 ust. 5 dekretu o gruntach warszawskich ponieważ w terminie określonym w art. 9 ust. 2 wyżej powołanego dekretu takiego roszczenia nie zgłosili. Kwestia uchybienia terminu jest bezsporna i nie kwestionowana przez stronę skarżącą. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wskazany w dekrecie sześciomiesięczny termin jest terminem prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej – użytkowania wieczystego (uchwała NSA z 14 października 1996 roku, OPK 19/96, ONSA 1997, z.2, poz. 56). Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77§ 1 i 4 k.p.a.) należy uznać je za niezasadne. Sama skarżąca poza przytoczeniem brzmienia przepisów nie wskazuje na czym miałoby to naruszenie polegać, którego miałby dopuścić się organ prowadzący niniejsze postępowanie. W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę zebrał cały materiał dowodowy i dokonał jego oceny, która nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Fakt, iż skarżąca nie podziela dokonanej oceny nie może być równoznaczny z naruszeniem przepisów postępowania w tym zakresie. Z tej też racji biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.