II SA/Bd 791/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VIII/90/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska [...] w dniu 28 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2011 r., Nr 235) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt oraz maksymalnej opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku. W § 1 uchwały Rada określiła miesięczną opłatę za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 200 zł (pkt 1) oraz dodatkową opłatę za wydłużony pobyt dziecka w żłobku za każdą rozpoczętą godzinę opieki w wysokości 20 zł (pkt 2). W § 2 uchwały została ustalona maksymalna dzienna opłata za wyżywienie w wysokości 7 zł. Skargę na § 1 powyższej uchwały wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając mu naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 34, poz. 198) polegające na ustaleniu miesięcznej opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku, podczas gdy przepisy te wykluczają taką możliwość. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z zapisu tego wynika odrębność spoczywających na gminie kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Uniemożliwia to obciążanie rodziców i opiekunów dzieci kosztami utrzymania placówki. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 powinna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku, a zatem niedopuszczalne jest określenie opłaty jako miesięcznej opłaty stałej (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/11). Skarżący podkreślił, że opłata, którą ma ustalić rada winna mieć charakter ekwiwalentny. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, uznając zasadność skargi, podniosła, że na najbliżej sesji rozpatrzy projekt uchwały w sprawie opłat za pobyt dziecka w żłobku, uwzględniający aktualne stanowisko judykatury w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej [...] została podjęta m.in. na podstawie przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, który stanowi że wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkoli rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym względzie m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 509/10, opubl. w CBOSA). W wyroku tym WSA stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego." Taki też charakter należy przypisać opłatom, o których mowa w cytowanym wyżej art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Analogicznie jak przy opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkola publicznego opłata ustalona w uchwale podjętej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie może prowadzić do obciążania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń żłobka kosztami, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Dlatego też jej wysokość musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", wypowiadający się odnośnie analogicznych opłat za świadczenia przedszkoli). Konsekwencją powyższego jest uznanie, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic (opiekun prawny) korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia - w tym przypadku umożliwienia pobytu dziecka w żłobku. Istotne jest zatem, aby pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Partycypacja rodziców (opiekunów prawnych) w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. Stawka opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek powinna uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, przy czym - z uwagi na zwyczajowy zakres świadczeń udzielanych przez żłobek i wiek dzieci, chodzić tu będzie głównie o ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa. Zasadnie także wskazano w skardze na brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, z którego wynika, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Jego wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę w formie swoistego ryczałtu narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/11, opubl. w CBOSA oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1143794). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia w uchwale jednakowej stawki opłaty dla wszystkich rodziców, których dziecko przebywa w żłobku – tak jak to miało miejsce w § 1 zaskarżonej uchwały. Ponadto należy wskazać, że określeniu w § 2 uchwały maksymalnej dziennej opłaty za wyżywienie na poziomie 7 zł nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna w załączonym do uchwały uzasadnieniu. Nie wiadomo zatem, czy opłata ta jest ekwiwalentem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez żłobek w związku z wyżywieniem dzieci przebywających w żłobku, czy też przekracza te koszty, co jest sprzeczne z ww. zasadą ekwiwalentości opłat. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.