I OSK 1459/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 106/12 o odrzuceniu skargi T.G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie zaniedbań grobów wojennych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 106/12, odrzucił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie zaniedbań grobów wojennych. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, iż w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r., T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "bezczynność i zaniedbania (...) dotyczącego złego stanu oznaczeń części grobów polskich żołnierzy poległych w wojnie z bolszewikami". Jako winnych tych zaniedbań wskazał m.in. Prezydenta m.st. Warszawy i innych wskazanych z nazwiska pracowników Urzędu m.st. Warszawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i polegającą odrzuceniu. Zdaniem Sądu, przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie rozpatrzenia skargi wniesionej i rozpatrzonej w trybie skargowym, uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł bowiem skargę na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, określone w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie natomiast reprezentowany jest pogląd zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r. III SA/Wa 948/06, postanowienie NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII K.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zaniedbania zbadania całości akt sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania skargi za niedopuszczalną, w sytuacji, gdy z uwagi na przedmiot sprawy uprzednie wezwanie przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa jak również wskazane w skardze okoliczności (bezczynność, zaniedbania), Sąd I instancji powinien wyjaśnić, czy skarga nie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także czy nie zachodzą podstawy skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.; 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że wystosowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi w istocie skargę na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, o której mowa w art. 227 K.p.a., podczas gdy skarga dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 P.p.s.a., oraz wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia sprzeczną z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie pomimo lakonicznego uzasadnienia oraz błędnej podstawy prawnej odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji oparł zaskarżone postanowienie na błędnej podstawie prawnej. Skoro bowiem uznał, iż skarga wniesiona przez T.G. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. nie podlegającą kognicji sądów administracyjnych winien odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, zwłaszcza że kwestia ta jest niejednolicie postrzegana w orzecznictwie. Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przedmiot skargi złożonej przez skarżącego do sądu wojewódzkiego nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., zatem Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował ją jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej czy podobnego aktu. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest powszechnie podzielane przez judykaturę). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że w świetle wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga do sądu powinna być potraktowana jako skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sama tylko okoliczność, że strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w sposób określony w powołanym wyżej przepisie pozostaje bez znaczenia, skoro przedmiot skargi nie obejmował spraw, które – zgodnie z art. 3 P.p.s.a. – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. To zatem na stronie skarżącej, a nie na Sądzie, ciąży obowiązek wykazania prawem chronionego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który został naruszony konkretną uchwałą rady gminy. Skarga T.G. wniesiona w niniejszej sprawie tych wymagań nie spełnia. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepisy art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał natomiast, że skarga jest niedopuszczalna. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 166 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zauważyć trzeba, że skarga T.G. nosi wszelkie cechy skargi o jakiej mowa w art. 227 Kpa, która może dotyczyć w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania przed sądami administracyjnymi nie sprecyzowała w sposób dostateczny na czym polegać miała bezczynność organu, a w szczególności jakiego orzeczenia czy czynności organ nie podjął. Skarżący nie wskazuje żadnego konkretnego aktu ani czynności, którą skarży, ani też nie wskazuje żadnego toczącego się postępowania w swojej sprawie, w którym mogłaby zachodzić ewentualna bezczynność organu lub też przewlekłe prowadzenie sprawy. Odmiennych zatem twierdzeń nie wykazał. Przeto charakter skargi został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji, i to na podstawie jej analizy i akt sprawy. Natomiast okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły zmienić konkluzji tej oceny. Za pozbawiony zasadności uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten można bowiem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie spełnia ustawowych wymogów, nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie m. in. okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd błędnie powołał się na art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. mogłaby stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, czego strona skarżąca nie uczyniła. Ponadto należy stwierdzić, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., jego treść nie pozostawia wątpliwości, co do przyczyny odrzucenia skargi i daje możliwość dokonania kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.