I SA/Wa 975/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. ze skargi K. L. i E. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących K. L. i E. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku K. L. i E. L. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r., l.dz. [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków działki oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. K. stanowiącej część układu ruralistycznego wsi K. wpisanego do rejestru zabytków wraz z otoczeniem - utrzymał decyzję własną w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. (data wpływu do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]) przekazanym Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego K. L. i E. L. zwrócili się o wyłączenie z rejestru zabytków działki nr [...] położonej na terenie układu ruralistycznego wsi K. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. K. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskowana działka jako pojedynczy element przestrzenny zespołu ruralistycznego, w swoim układzie i formach współczesnego zagospodarowania, składa się w całości na zespół ogólnych wartości, będących podstawą wpisu wsi K. do rejestru zabytków. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócili się K. i E. L. W uzasadnieniu podnieśli, że w dacie kiedy zakupili działkę nr ew. [...] tj. w 2003 r. Wójt Gminy K. zapewniał o przekształceniu działki na budowlaną. Ponadto działka ta została przekształcona z rolniczej w rekreacyjną w związku z czym doszło już do zmiany jej pierwotnego charakteru. W decyzji z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wieś K. oraz obszar terenów otaczających, związanych przestrzennie i krajobrazowo, stanowi spójny i jednorodny krajobraz kulturowy i układ ruralistyczny o charakterze rolniczym i osadniczym, w którym zapisane i utrwalone są typowe dla kultury osiedlonych na bagiennym polderze menonitów fryzyjskich formy zagospodarowania terenu. Zdaniem organu istniejący stan zachowania wsi odpowiada stanowi historycznemu, zaś zmiany, wprowadzone w latach 1957 i 1966 nie wpłynęły na zatracenie wartości historycznych tego terenu. W ocenie organu działka, której wykreślenia z rejestru zabytków domagają się skarżący, jako pojedynczy element przestrzenny zespołu ruralistycznego, w swoim układzie i formach współczesnego zagospodarowania, składa się w całości na zespół ogólnych wartości, będących podstawą wpisu wsi K. do rejestru zabytków. Działka ta, mimo występującego zagospodarowania o charakterze rekreacyjnym, wywołującego pewną dysharmonię krajobrazu historycznego układu ruralistycznego, stanowi integralną i istotną część zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu administracji. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte u odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawy zakończonej wydaną przez niego w tym przedmiocie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zainicjowanej wnioskiem K. L. i E. L. o skreślenie z rejestru zabytków działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. K. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych ma ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, publ. ONSAiWA 2007/3/61 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 - baza orzeczeń nsa.gov.pl) Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w sprawie niniejszej, że ratio legis omawianej regulacji prawnej pozostaje także aktualne w sprawie zawisłej w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Także bowiem, przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a, w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. I OSP 13/09, publ. ONSAiWA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011 r. I OSK 799/10, LEX nr 1079832). Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w związku z wnioskiem skarżących o skreślenie działki nr ew. [...] z rejestru zabytków jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pracownik organu – Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków [...]. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Ministra. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji. Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do podnoszonych w skardze argumentów. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć raz jeszcze sprawę objętą wnioskiem K. i E. L., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.