I OSK 273/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2012 r., II SA/Go 675/12 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 maja 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 7 listopada 2012 r., II SA/Go 675/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 maja 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga dotyczyła czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze z 24 kwietnia 2012 r. polegającej na zmianie organizacji ruchu na drodze na terenie przejścia granicznego w Świecku, gmina Słubice poprzez: umieszczenie znaku drogowego ,,zakaz wjazdu" z tabliczką ,,nie dotyczy służb mundurowych, ratunkowych oraz utrzymaniowych", wydłużeniu barierek ochronnych co utrudniło wjazd, likwidację znaku drogowego ,,stop" i umieszczenie w jego miejsce znaku drogowego ,,ustąp pierwszeństwa przejazdu" oraz umieszczenie znaku drogowego ,,nakaz jazdy prosto", pomimo braku kompetencji do zarządzania ruchem na tym terenie oraz bez zgody Starosty Słubickiego. Zdaniem skarżącej spółki, Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie miał kompetencji do dokonania przedmiotowej zmiany organizacji ruchu, gdyż droga której dotyczy zmiana nie stanowi drogi krajowej a drogę wewnętrzną. Zarządcą dróg na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) na terenie przejścia granicznego w Świecku jest Starosta Słubicki jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Przedmiotowa organizacja ruchu wprowadzona została przez organ na początku grudnia 2011 r., a następnie w połowie grudnia 2011 r. została zmieniona przez Starostę Słubickiego, zaś dokonanie zmiany 24 kwietnia 2012 r. odbyło się bez zgody Starosty Słubickiego. W ocenie organu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało przez skarżącego z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż jak podał skarżący o zmianie organizacji ruchu zatwierdzonej w dniu 19 maja 2010 r. wiedział długo przed 24 kwietnia 2012 r., gdyż wprowadzona została ona pod koniec listopada 2011 r. Na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, że 30 listopada 2011 r. GDDKiA zmieniła ustawienie znaków, ale w drugiej połowie grudnia 2011 r. Starosta Słubicki zmienił organizację ruchu usuwając niektóre znaki i część barierek umożliwiając wjazd do byłego przejścia granicznego. Pełnomocnik dodał, że te same znaki, które postawione zostały w listopadzie 2011 r. i usunięte przez Starostę, stanęły ponownie 24 kwietnia 2012 r. Jednocześnie na rozprawie pełnomocnik organu złożył do akt jako dowód odpis pisma protokołu końcowego robót przeprowadzonych 30 listopada 2011 r. do 9 grudnia 2011 r. Pełnomocnik podkreślił, że zmiana organizacji ruchu została zatwierdzona 19 maja 2010 r., natomiast wprowadzona w listopadzie 2011 r. i potem ponownie 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że w istocie przedmiotem rozpoznawanej skargi jest zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu dokonane przez organ - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - 19 maja 2010 r., wprowadzonej 30 listopada 2011 r. i przywróconej 24 kwietnia 2012 r. Czynność ta jako czynność materialno-techniczna, podlega kognicji sądów administracyjnych, umożliwiając poddanie jej kontroli Sądu w zakresie zgodności z prawem. Przyjęcie, że przedmiotem skargi jest samo ustawienie w dacie 24 kwietnia 2012 r. znaków wskazanych przez skarżącego w treści skargi, skutkowałoby uznaniem przez Sąd braku właściwości rzeczowej do jej rozpoznania. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., a zatem jest bezskuteczne. W ocenie Sądu, od 30 listopada 2011 r., a nie od 24 kwietnia 2012 r. należy liczyć określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowy termin na złożenie przez skarżącą spółkę na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upłynął 14 grudnia 2011 r., a zatem wezwanie złożone przez stronę skarżącą 8 maja 2012 r. (data wpływu do organu 11 maja 2012 r.) złożone zostało z uchybieniem ustawowo określonego terminu na dokonanie ww. czynności. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie nastąpiło uchybienie czternastodniowemu terminowi na złożenie przez skarżącą spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od 30 listopada 2011 r. a nie od 24 kwietnia 2012 r., pomimo ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że 24 kwietnia nastąpiła kwestionowana zmiana organizacji ruchu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną spółki, organizacja ruchu wprowadzona 30 listopada 2011 r. przez GDDKiA została zmieniona przez Starostę Słubickiego, a zatem w celu kolejnej zmiany organizacji ruchu, GDDKiA była zobligowana uzyskać zatwierdzenie planowanej organizacji od organu zarządzającego ruchem, bez względu na to, czy w przeszłości danej rozwiązanie miało miejsce. Sąd pierwszej instancji nie podważył kompetencji Starosty Słubickiego do wprowadzenia zmian organizacji ruchu. Nawet jednak przy hipotetycznym przyjęciu, że działania Starosty z połowy grudnia 2011 r. zmieniające organizację ruchu wprowadzoną przez GDDKiA 30 listopada 2011 r. były bezpodstawne, to znaczy, w celu przywrócenia zmian nie było konieczne uzyskanie kolejnego zatwierdzenia organizacji ruchu, w ocenie skarżącej Sąd błędnie uznał, że termin do wniesienia wezwania do usunięcia prawa biegł od 30 listopada 2011 r. Ponieważ stan naruszenia prawa – rozumiany przez skarżącą spółkę jako niekorzystne dla niej wprowadzenie organizacji ruchu ustał około połowy grudnia 2011 r., bezpodstawne byłoby zatem wzywanie wówczas organu do usunięcia naruszenia prawa. Taki stan zaistniał ponownie 24 kwietnia 2012 r., a więc od tej daty winien biec termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 19 maja 2010 r. organ zatwierdził organizację ruchu, która została wprowadzona 30 listopada 2011 r. na terenie byłego przejścia granicznego w Świecku w ciągu drogi krajowej nr 2. Najpóźniej więc w ww. dacie skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o dokonaniu tej zmiany organizacji ruchu. Organ, jako zarządca drogi krajowej nr 2 miał prawo do przywrócenia 24 kwietnia 2012 r. organizacji ruchu zatwierdzonej 19 maja 2010 r. i wprowadzonej 30 listopada 2011 r. Tak więc od 30 listopada należy liczyć określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. termin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim należało uchylić. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z zasady praworządności wynika m.in. domniemanie legalności aktu lub czynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że akt ten lub czynność wiążą i pozostają w obrocie prawnym dopóki właściwy organ ich nie uchyli, nie zmieni lub nie stwierdzi nieważności. Jednostka nie może odmówić wykonania aktu lub czynności, nawet jeżeli uznaje, że są one niezgodne z prawem. Dlatego też, bez względu na to, czy zmianę organizacji ruchu zatwierdził organ właściwy czy też niewłaściwy, to uczestnicy ruchu drogowego są zobowiązani się do niej stosować. Z domniemania legalności wynika, że jednostka jest w pełni uprawniona, żeby zaufać, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu drogowego wyrażona znakami i innymi urządzeniami drogowymi spowodowała uchylenie czynności wprowadzającej poprzednią organizację ruchu drogowego. W tej sytuacji należy uznać, że termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa biegnie nie od daty wprowadzenia zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w dniu 30 listopada 2011 r., ale od daty ponownego wprowadzenia tej zmiany, to jest 24 kwietnia 2012 r. Dopiero bowiem w tej dacie skarżący mógł się skutecznie dowiedzieć o zatwierdzeniu organizacji ruchu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 maja 2010 r. Stanowisko przeciwne jest nie do przyjęcia, ponieważ strona działająca w zaufaniu do organu administracji publicznej mogłaby być pozbawiona prawa do sądu na skutek aktów lub czynności organu administracyjnego, który wprowadził zmiany w istniejącej organizacji ruchu. Zmiana organizacji ruchu jest dla uczestnika ruchu wiążąca (wszak musi się on dostosować do wprowadzonych nią znaków drogowych) i jest okolicznością pozwalającą się dowiedzieć, że organ zarządzający ruchem zatwierdził nową organizację ruchu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.