II SA/Go 675/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Motorowego Okręgowego [...] Sp. z o.o. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Polski Związek Motorowy sp. z o. o. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na czynność (akt) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. polegającą na zmianie organizacji ruchu na drodze na terenie przejścia granicznego w [...], wnosząc o jego uchylenie lub stwierdzenie jego bezskuteczności. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa w tym art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 3 i ust. 7 ustawy prawo o ruchu drogowym, wobec dokonania przez organ w dniu [...] kwietnia 2012 r. zmiany organizacji ruchu na terenie przejścia granicznego w [...] (polegająca na umieszczeniu znaku drogowego ,,zakaz wjazdu" z tabliczką ,,nie dotyczy służb mundurowych, ratunkowych oraz utrzymaniowych", wydłużeniu barierek ochronnych co utrudniło wjazd, likwidację znaku drogowego ,,stop" i umieszczenie w jego miejsce znaku drogowego ,,ustąp pierwszeństwa przejazdu", umieszczenie znaku drogowego ,,nakaz jazdy prosto") pomimo braku kompetencji do zarządzania ruchem na tymże terenie oraz nie mając do tego zgody Starosty. Strona skarżąca wskazała, iż pismem z dnia [...] maja 2012 r. (doręczonym organowi w dniu 11 maja 2012 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przywrócenia organizacji ruchu obowiązującego [...] kwietnia 2012 r. Przytaczając elementy odpowiedzi jakiej udzielił organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący odniósł się do nich wraz z argumentacją prawną. Skarżący na podstawie przeprowadzonej analizy obowiązujących przepisów prawa w tym ustawy o drogach publicznych i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych oraz przepisów Prawa o ruchu drogowym uznał, iż Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie miał kompetencji do dokonania przedmiotowej zmiany organizacji ruchu, gdyż droga której dotyczy zmiana nie stanowi drogi krajowej a drogę wewnętrzną. Skarżący zauważył, iż zarządcą dróg na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych na terenie przejścia granicznego w [...] jest Starosta jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Skarżący podkreślił, iż w tym zakresie nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2012 r., który uważa iż początek drogi krajowej nr [...] ma miejsce na granicy państwa w [...]. Jednocześnie skarżący wskazał, iż przedmiotowa organizacja ruchu wprowadzona została przez organ na początku grudnia 2011 r., a następnie w połowie grudnia 2011 r. została zmieniona przez Starostę, zaś dokonanie zmiany w dniu [...] kwietnia 2012 r. odbyło się bez zgody Starosty. Zdaniem skarżącego przyznanie przez organ, iż organizacja ruchu musiała być zaopiniowana przez Starostę oznacza, iż organ uznaje Starostę za podmiot uprawniony do zarządzania ruchem na terenie przejścia granicznego w [...] i że zmiana organizacji ruchu dokonana przez organ w dniu [...] kwietnia 2012 r. została przeprowadzona bez uzyskania uprzedniej zgody Starosty. Skarżący podał ponadto, iż posiada ważną umowę najmu powierzchni na terenie przejścia granicznego w [...], oddaną przez Starostę reprezentującego Skarb Państwa. Tymczasem organ – GDDKiA wprowadziło organizację ruchu przewidująca brak możliwości wykonywania działalności gospodarczej na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając iż brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności czynności (aktu). Zdaniem organu wszystkie czynności podjęte na przejściu granicznym w [...] w zakresie zmiany organizacji ruchu pozostają w kompetencji organu, jako zarządzającym ruchem na drogach krajowych, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ podkreślił, iż przedmiotowa zmiana organizacji ruchu wprowadzona została na obszarze byłego przejścia granicznego w [...] celem zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ zaznaczył, iż będąca przedmiotem sporu zmiana organizacji ruchu dokonana została w ramach drogi krajowej nr [...], a same znaki i oznaczenia nie znajdują się w obrębie byłego terminalu przejścia granicznego – [...]. Następnie organ wskazując na treść przepisów prawa w tym art. 5 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym oraz Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r., której Polska jest stroną od 7 lutego 1985 r., stwierdził, iż droga jako droga międzynarodowa ([...]) prowadząca przez przejście drogowe w [...] bez wątpienia jest drogą krajową. Organ dodał, iż na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] stycznia 2012 r. objął w zarząd nieruchomości zlokalizowane na terenie byłego przejścia granicznego w [...] tj. działki nr [...]. Natomiast fakt, iż w budynkach położonych na w/w byłym przejściu nadal prowadzona jest działalność gospodarcza wynika z niewywiązania się przez Starostę z ciążących na nim obowiązków określonych w porozumieniu zawartym pomiędzy stronami (GDDKiA oraz Starostę) z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało przez skarżącego z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż jak podał skarżący o zmianie organizacji ruchu zatwierdzonej w dniu [...] maja 2010 r. wiedział długo przed [...] kwietnia 2012 r., gdyż wprowadzona została ona pod koniec listopada 2011 r. Ponadto zdaniem organu skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego rozpoznanie skargi. Na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż dnia [...] listopada 2011 r. GDDKiA zmieniła ustawienie znaków, ale w drugiej połowie grudnia 2011 r. Starosta zmienił organizację ruchu usuwając niektóre znaki i część barierek umożliwiając wjazd do byłego przejścia granicznego. Pełnomocnik dodał, iż te same znaki, które postawione zostały w listopadzie 2011 r. i usunięte przez Starostę, stanęły ponownie w dniu [...] kwietnia 2012 r. Jednocześnie na rozprawie pełnomocnik organu złożył do akt jako dowód odpis pisma protokołu końcowego robót przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. Pełnomocnik podkreślił, iż zmiana organizacji ruchu zatwierdzona została w dniu [...] maja 2010 r., natomiast wprowadzona została w listopadzie 2011 r. i potem ponownie [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Zanim wskazane zostaną przyczyny uznania skargi za niedopuszczalną w pierwszej kolejności niezbędnym jest wyjaśnienie co stanowi przedmiot rozpoznawanej skargi. Skarżący wskazał w treści skargi, iż skarga dotyczy czynności (aktu) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. polegającej na zmianie organizacji ruchu na terenie przejścia granicznego w [...]. Zagadnienie zmiany organizacji ruchu uregulowane zostało w ustawie z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). W myśl art. 10 ust. 3 cyt. ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Zgodnie zaś z treścią § 2 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, obsługę systemów sterowania ruchem, wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu. Stosownie do § 2 ust. 1, do czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem rozporządzenie zalicza: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania te realizują odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Do organu zarządzającego ruchem należy zatem - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia - między innymi rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu (pkt 1), zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt. 3), przekazanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (pkt 4). Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający. W myśl § 6 organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: zatwierdzić organizacje ruchu w całości lub części (bez zmian, po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu), odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek, odrzucić projekt. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się obecnie, że na procedurę umiejscowienia znaku drogowego składa się zatwierdzenie przez organ zarządzający ruchem organizacji ruchu i następnie czynność faktyczna polegająca na samym ustawieniu znaku zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu. Aktualnie prezentowana linia orzecznictwa podkreśla, że zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez organ uprawniony organizacji ruchu drogowego dominuje pogląd, zgodnie z którym zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn.. akt I OSK 1394/11, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., I OSK 1767/11, postanowienie NSA z dnia 27 września 2012r., I OSK 2177/12, postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 608/12, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 1993/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., I OSK 736/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11). Natomiast w przypadku skargi na czynność faktyczną, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu, orzecznictwo powyżej wskazane jednolicie przyjmuje niedopuszczalność skargi. Uznaje się bowiem, że tego rodzaju czynność ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie zaś, że umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. Dla uznania, że dana czynność organu administracji publicznej mieści się w kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., konieczne jest by spełniała następujące warunki: 1. władczy charakter, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem podstawą zaskarżenia takich aktów są przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2. podjęcie w sprawie indywidualnej, bowiem akty generalne zaskarżane mogą być na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 – 6 p.p.s.a.; 3. charakter publicznoprawny, ponieważ taki charakter wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej; 4. dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły (choć niekoniecznie bezpośredni) związek między działaniem (zaniechaniem) organu a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (por. por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 29). Czynność umieszczenia znaku drogowego tych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie jest to akt podejmowany w sprawie indywidualnej, lecz akt generalny, nie jest zatem jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z ustalonego przez Sąd w oparciu o treść akt administracyjnych sprawy stanu faktycznego wynika, iż zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na terenie byłego przejścia granicznego w [...] nastąpiło w dniu [...] maja 2010 r., której to czynności dokonał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatwierdzenie ma swoje odzwierciedlenie w postaci pieczęci zatwierdzającej naniesionej na plan orientacyjny w skali 1:25 000 ,,Aktualizacji projektu tymczasowej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr [...] relacji gr. Państwa- [...] w obszarze byłego Drogowego Przejścia Granicznego w [...] – odcinek dwujezdniowy o dł. 2x1000 m." Powyższa zmiana zakładała m.in. wydłużenie barier ochronnych na długości projektowanego odcinka oddzielając pasy ruchu od istniejącej infrastruktury drogowej tj. zjazdów, chodników i parkingów, wprowadzenie znaków drogowych w tym ,,zakaz wjazdu" z tabliczką ,,nie dotyczy służb mundurowych, ratunkowych oraz utrzymaniowych" , likwidację znaku drogowego ,,stop" i umieszczenie w jego miejsce znaku drogowego ,,ustąp pierwszeństwa przejazdu", umieszczenie znaku drogowego ,,nakaz jazdy prosto". Jak wskazuje treść protokołu odbioru końcowego robót przeprowadzonego w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2011 r. ( pkt 12) powyższa zmiana wprowadzona została w dniu [...] listopada 2011 r. (k.105-108). Powyższe potwierdził pełnomocnik strony skarżącej (protokół rozprawy, k. 109). Jednakże w drugiej połowie grudnia 2011 r. Starosta zmienił organizację ruchu usuwając niektóre znaki i część barierek. Przywrócenie stanu wprowadzonego [...] listopada 2011 r. nastąpiło ponownie w dniu [...] kwietnia 2012 r.tj. ponownie postawiono znaki i barierki. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, iż w istocie przedmiotem rozpoznawanej skargi jest zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu dokonane przez organ - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] maja 2010 r., wprowadzonej wpierw w dniu [...] listopada 2011 r. i przywróconej w dniu [...] kwietnia 2012 r. Czynność ta jako czynność materialno-techniczna, jak wcześniej wskazano w rozważaniach, podlega kognicji sądów administracyjnych, umożliwiając poddanie jej kontroli Sądu w zakresie zgodności z prawem. Na marginesie zauważyć należy, iż przyjęcie, że przedmiotem skargi jest samo ustawienie w dacie [...] kwietnia 2012 r. znaków wskazanych przez skarżącego w treści skargi, skutkowałoby uznaniem przez Sąd braku właściwości rzeczowej do jej rozpoznania, gdyż czynność ta nie mieści się w katalogu czynności określonych w treści art. 3 § 2 p.p.s.a., na co wskazał Sąd we wcześniejszych rozważaniach. Czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu. Podkreślić należy, że dozwolonym jest jedynie stawianie znaków legalnych tj. takich które zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu. Sama czynność postawienia znaku w konkretnym miejscu musi być poprzedzona czynnością zatwierdzenia jego rodzaju i jego ustawienia, wynikającą ze sformalizowanego zarządzenia organizacji ruchu. Konsekwencją przyjęcia, iż przedmiot skargi stanowi czynność zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu z dnia [...] maja 2010 r., która jako czynność materialno-techniczna podlega właściwości sądów administracyjnych, było ustalenie czy strona skarżąca przed złożeniem skargi dochowała wymogów określonych przepisami ustawy p.p.s.a. umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie. W tym względzie wskazać należy na treść art. 52 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Ten tryb dotyczy więc zaskarżonej czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Podkreślić także należy, iż przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. określając zasady dopuszczalności skargi na czynność materialno-techniczną wymienia dwa warunki jej dopuszczalności: skarga może zostać przyjęta przez sąd do merytorycznego rozpoznania, o ile wyczerpany zostanie tok instancji, a więc strona skarżąca wezwie organ, który dokonał czynności do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to skieruje do organu w określonym w ustawie terminie czternastu dni od dnia otrzymania interpretacji indywidualnej. Warunki te muszą zostać spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich czyni skargę niedopuszczalną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ dokonał czynności tj. zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu w dniu [...] maja 2010 r. Wprowadzenie jej nastąpiło jednak dopiero w dniu [...] listopada 2011 r. Zatem ten dzień uznać należy za ostatni dzień, w którym skarżący mógł powziąć wiedzę o dokonanej czynności zmiany organizacji ruchu. Podkreślić należy, iż w realiach przedmiotowej sprawy zmiana wprowadzona w dniu [...] kwietnia 2012 r., stanowiła jedynie restytucję poprzednio wprowadzonej zmiany z dnia [...] listopada 2011r., która na skutek działań Starosty została zmieniona w drugiej połowie grudnia 2011 r. Zatem w dniu [...] kwietnia 2012 r. nastąpił powrót do poprzednio wprowadzonej już organizacji ruchu w oparciu o zatwierdzenie z dnia [...] maja 2010 r. Tak więc od daty [...] listopada 2011 r., a nie [...] kwietnia 2012 r. należy liczyć określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowy termin na złożenie przez skarżącego na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem termin ten upłynął w dniu [...] grudnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż wezwanie złożone przez stronę skarżącą w dniu [...] maja 2012 r. (data wpływu do organu 11 maja 2012 r.) złożone zostało z uchybieniem ustawowo określonego terminu na dokonanie w/w czynności. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a., a zatem jest bezskuteczne. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, albowiem nie został w terminie wyczerpany tok instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.