I OSK 608/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Hurtowni [...] spółka jawna w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1198/11 o odrzuceniu skargi Hurtowni [...]spółka jawna w K. na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie umiejscowienia znaku zakazu B-18 na ul. [...] w K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Jak wynika z akt sprawy Hurtownia [...] spółka jawna w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie umiejscowienia znaku zakazu B – 18 na ul. [...] w K. W skardze wskazano, że znak zakazu B – 18 – ograniczenie tonażu do 16 ton – przy ul. [...] w K., został ustawiony bez projektu zmiany organizacji ruchu oraz przeprowadzenia stosownych badań nawierzchni w zakresie dopuszczalnego obciążenia. Takie umiejscowienie znaku zakazu narusza zdaniem skarżącej prawo albowiem ul. Myślenicka jest jedynym możliwym dojazdem do zakładu skarżącej spółki, umożliwiającym przejazd pojazdów o masie przekraczającej 16 ton. W skardze zarzucono naruszenie przepisu art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organowi służy kompetencja do zmiany organizacji ruchu w celu niedopuszczenia do omijania przez kierowców punktu poboru opłat podczas gdy ww. przepis wśród zadań zarządcy drogi nie nakłada na organ obowiązku dbałości o pobieranie opłat drogowych z tytułu przejazdów samochodów ciężarowych, a tym samym nie udziela mu w tym zakresie żadnej kompetencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że skarga dotyczy czynności, która nie została wymieniona w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę odrzucił podnosząc, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność wskazująca na związek między ustawieniem znaku ograniczającym tonaż, a prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą stanowi – zdaniem Sądu – właśnie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącej. Samo ustanowienie takiego znaku nie zakazuje bowiem skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich. Sąd podzielił stanowisko, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu p.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność został skierowany do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która – jak zaznaczono już wcześniej – ma charakter generalny. Powołując się na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym Sąd pierwszej instancji wskazał, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przytoczonymi wyżej przepisami p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Hurtownia [...] Spółka jawna w . zaskarżając to postanowienie w całości i zarzuciła mu: Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w postaci ustawienia znaku drogowego B-18 nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji ustalenie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało błędnym odrzuceniem skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż sprawa winna zostać objęta kognicją sądowo-administracyjną; Naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, poprzez ich błędna wykładnię polegająca na niewłaściwym rozumieniu treści normatywnej zawartej w w tych przepisach, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż ustawienie znaku drogowego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się obecnie, że na procedurę umiejscowienia znaku drogowego składa się zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) i czynność faktyczna polegająca na samym ustawieniu znaku (zgodnie z zatwierdzoną organizacja ruchu). W przypadku skargi na czynność faktyczną, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu, orzecznictwo jednolicie przyjmuje niedopuszczalność skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., I OSK 735/10 oraz z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11). Uznaje się bowiem, że tego rodzaju czynność ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie zaś, że umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. W tych warunkach zatem pojęcie interesu prawnego może być jedynie potencjalnie rozważane tylko w odniesieniu do tej ostatniej czynności, mającej – jak wspomniano wyżej - charakter decyzyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego dominuje również pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawi w pełni podziela, zgodnie z którym zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyrażenie zgody lub odmowa wyrażenia zgody na umieszczenie znaku drogowego w pasie drogowym jest elementem organizacji ruchu na danej drodze publicznej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była natomiast czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie polegająca na umiejscowieniu znaku zakazu B-18 na ul. [...]w K. Czynność polegająca na postawieniu znaku (lub jej zaniechanie) jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu. Podkreślić należy, że dozwolonym jest jedynie stawianie znaków legalnych tj. takich które zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu. Sama czynność postawienia znaku w konkretnym miejscu musi być poprzedzona czynnością zatwierdzenia jego rodzaju i jego ustawienia, wynikającą ze sformalizowanego zarządzenia organizacji ruchu. Fizyczne umieszczenie znaku na drodze jest czynnością wykonawczą do czynności materialno – technicznej jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu. Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1767/11) czynności faktyczne można podzielić na działania społeczno – organizacyjne i czynności materialno – techniczne. Z tego względu to właśnie czynność materialno – techniczna jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu mieści się w zakresie terminu "czynność faktyczna" o którym stanowi art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, i ta czynność materialno - techniczna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia.