I OSK 306/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 789/10 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w O. na pisma Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 789/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi [...] Sp. z o.o. w O. na pisma Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] oraz z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zmiany organizacji ruchu. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, działając na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdził projekt zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczący oznakowania poziomego obiektów mostowych znakami drogowymi B-5n (15t) oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] od km 26+298 do km 38-830 odcinek M.-M. (obszar zabudowany i niezabudowany), zaznaczając, że zmiany oznakowania mają charakter stały i powinny być wprowadzone do 31 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, działając na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z 2003 r.), pismem z dnia [...] marca 2010 r., po rozpatrzeniu projektu zmiany organizacji ruchu opracowanego przez Rejon Dróg Wojewódzkich w E., zatwierdził projekt organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku P. – M. poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 10 t. Wskazał ponadto, że zmiana organizacji ruchu ma charakter tymczasowy i obowiązuje od dnia 31 marca 2010 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, działając na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z 2003 r.), pismem z dnia [...] marca 2009 r., wprowadził zmianę w organizacji ruchu do projektu zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczącą oznakowania obiektów mostowych znakami B-Sn (15t) oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr 519 od km 26+298 do km 38+830 odcinek M. – M. w ten sposób, że na znakach B-5n i tablicach F-5 i F-6 zastąpił dopuszczalna masę całkowitą 15t wartością 18t i zmienił treść tablic T-22 na: "Nie dot. przyległych miejscowości, przewozu paliw, drewna i ładunków rolno-spożywczych". Wskazał przy tym, że zmiana oznakowania ma charakter stały i dopuszczona jest z chwilą wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na obiekcie mostowym w km 27+063 drogi wojewódzkiej nr [...] w okolicy W.- w oparciu o opinię Kierownika Zespołu ds. Mostów Zarządu Dróg w O. i załączonego schematu zmiany organizacji ruchu. Pismem z dnia [...] maja 2010 r., [...] Sp. z o.o. w O. zażądały od Marszałka Województwa Warmińsko- Mazurskiego i Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. wyjaśnień dotyczących zmiany organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] na odcinku P. - M. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. poinformował Spółkę, pismem z dnia [...] maja 2010 r., że ograniczenie ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 10 t wprowadzono "w trybie awaryjnym", na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Służby liniowe Rejonu Dróg Wojewódzkich w O. stwierdziły bowiem w dniu [...] marca 2010 r. istnienie przełomów wpływających bezpośrednio na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Spółka, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., wezwała Marszałka Województwa, w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu przedmiotowych zmian, zarzucając, że zmiany te wprowadzono z naruszeniem prawa. Marszałek Województwa Warmińsko – Mazurskiego udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Poinformował skarżącą, że ograniczenia w ruchu zostały wprowadzone na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych, obligujący zarząd dróg wojewódzkich do wprowadzenia ograniczenia lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, bez konieczności stosowania przepisów aktów wykonawczych. Organ wyjaśnił, że wprowadzenie ograniczenia planowane było na przełomie 2009 r. Zaobserwowano wówczas postępującą degradację drogi nr [...] i obiektów mostowych, lecz z uwagi na warunki zimowe nie było uzasadnionej potrzeby wprowadzania zmian w oznakowaniu, gdyż zmarznięta podbudowa drogi miała wystarczającą nośność. Z chwilą rozmarzania warstwy nośnej dróg nr [...] i nr [...], zaczęły pojawiać się "przełomy" zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, a konstrukcje nośne obiektów mostowych uległy osłabieniu. Z uwagi na powyższe niezwłocznie wprowadzono ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych. Marszałek wyjaśnił też, że projekty zmiany organizacji ruchu na drogach wojewódzkich nr [...] i nr [...] miały na celu ustalenie prawidłowej formy graficznej znaków drogowych, w uzgodnieniu z przedstawicielem Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz ustalenie szczegółowych lokalizacji rozmieszczenia oznakowania. Dokumentacja posłużyła wyeliminowaniu ewentualnych błędów w oznakowaniu z jednoczesną inwentaryzacją znaków. Organ podkreślił, że projekty zmiany organizacji ruchu stanowią wewnętrzną dokumentację, do której nie odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). [...] Sp. z o.o. w O. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynności Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r. polegające na zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu. Spółka wywiodła, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, która na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa podlega kontroli sądowej. Dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne w tej sprawie przewiduje art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności, ewentualnie ich uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 1 i 10 ustawy o drogach publicznych, art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP, art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, § 4 ust.1, § 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7 ust.2 pkt 3, § 8 ust.5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Podniosła, że organ działał w sprawie bez podstawy prawnej, gdyż na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych może działać tylko zarządca drogi, czyli zarząd województwa, a nie marszałek województwa, który zgodnie z art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym jest organem zarządzającym ruchem. Ponadto, działając w trybie przewidzianym w tym przepisie, zarządca drogi zobligowany jest do wyznaczenia objazdów i podjęcia natychmiastowych działań w celu usunięcia zagrożenia, a następnie do wycofania wprowadzonych ograniczeń. Zarzuciła, że art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, powołany jako podstawa prawna w pismach, którymi zatwierdzono skarżone zmiany, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, który określa organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych, wobec czego nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Zaznaczyła też, że skoro Marszałek powołał się na art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, to ograniczenia ruchu nie wprowadzono w trybie art. 20 pkt 14 tej ustawy. Wywiodła ponadto, że przepis ten odnosi się do przypadków nagłego wystąpienia zagrożenia w ruchu na drodze publicznej, a w takiej sytuacji zarządca drogi zobligowany jest do wyznaczenia objazdów i podjęcia natychmiastowych działań zmierzających do usunięcia zagrożenia, co powinno skutkować cofnięciem wprowadzonych ograniczeń lub zakazów ruchu. Skarżąca argumentowała, że skarżone czynności naruszają jej interes prawny. Spółka nie może korzystać z przedmiotowych dróg, transportując produkowane przez siebie kruszywo. W konsekwencji Spółka ograniczona została w prawie do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka podkreśliła, że skarżona czynność jest działaniem sprzecznym z obowiązkiem wspierania rozwoju przedsiębiorczości, wynikającym z art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Podała, że zmiana ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...], wyklucza dojazd do kopalni nawet pustych ciężarówek. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wywiódł, że Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. był prawidłowo umocowany do podejmowania skarżonych czynności. Podał, że zmiany zostały zaopiniowane pozytywnie w dniach [...] października 2009 r. i [...] marca 2010 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. i w dniu [...] listopada 2009 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Wyjaśnił, że zaskarżone czynności podjęte zostały przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w ramach obowiązków statutowych, w oparciu o art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, który to stan zaistniał na przedmiotowych odcinkach dróg, zobligowany jest do wprowadzania ograniczenia lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu. Podniósł, że w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Kierownik Zespołu ds. Mostów Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. stwierdził możliwość dopuszczenia przejazdu samochodów ciężarowych o masie całkowitej do 18,0 Mg przez obiekty mostowe usytuowane w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku M. – M., co świadczy o tym, iż wprowadzane ograniczenia były miarkowane i stosowane w sytuacjach bezwzględnie koniecznych. Marszałek wywiódł, że działania zarządcy drogi były uzasadnione, gdyż pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. stwierdzili w dniu [...] marca 2010 r. istnienie przełomów na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] P.-M. bezpośrednio wpływające na bezpieczeństwo uczestników ruchu, a ograniczenia ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] były planowane już w 2009 r., kiedy zaobserwowano postępującą degradację przedmiotowych odcinków dróg wojewódzkich nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zastrzegł, że przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zbadać dopuszczalność skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje prawidłowość zmiany organizacji ruchu na opisanych wyżej odcinakach dróg wojewódzkich. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach. Sąd stwierdził, że przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne wydać akt administracyjny (decyzję lub postanowienie - art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a.), albo dokonać innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Analizę stanu prawnego kontrolowanej sprawy Sąd pierwszej instancji rozpoczął od spostrzeżenia, iż zgodnie z art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, na drogach wojewódzkich ruchem zarządza marszałek województwa. Na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Z zawartych w tym rozporządzeniu uregulowań wynika, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w tym przez sporządzanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. d rozporządzenia). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, co jest podstawą do m.in. zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze. Według Sądu pierwszej instancji, nie określono formy prawnej, w jakiej powinno nastąpić zatwierdzenie projektu organizacji ruchu przez właściwy organ. Zdaniem Sądu, zmiana organizacji ruchu, realizowana przez zatwierdzenie przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi projektu organizacji ruchu, nie jest załatwiana przez wydania decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie można również uznać, że jest to inny, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zmiana organizacji ruchem polega bowiem na ustanowieniu powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi, czyli nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1992 r., SA/Ka 117/92, OSP 1994, nr 7-8, poz. 128. W związku z tym zmiana organizacji ruchu nie może powodować naruszenia indywidualnego uprawnienia lub interesu danej jednostki nawet gdy powoduje utrudnienia w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (por. w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. I OSK 735/10). W okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzenie skarżonych zmian organizacji ruchu może ewentualnie naruszać interes faktyczny skarżącej. Sąd podsumował, że skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Skargę kasacyjna złożyły [...] Sp. z o.o. w O. Wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Zarzuciły: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. art. 184 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 § 1 P.u.s.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pozbawienie strony skarżącej prawa do ochrony sądowoadministracyjnej, b) art. 3 § 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, poprzez ich niezastosowanie i w związku z powyższym uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie obowiązkowi przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, c) art. 58 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i tym samym błędne przyjęcie, iż istniały podstawy do odrzucenia skarg, d) art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Według Spółki, zaskarżone czynności zatwierdzenia organizacji ruchu przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego stanowią czynności, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim, podejmowane przez organ samorządu województwa. Niezrozumiała dla skarżącego jest kolejna, wskazana przez sąd I instancji podstawa odrzucenia skarg, tj. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z w/w regulacją skarga podlega odrzuceniu, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Skarżący nie był wzywany do uzupełnienia braków pisma wszczynającego niniejsze postępowanie. W ocenie strony skarżącej, powołany przepis został niewłaściwie zastosowany. Nadto, uzasadnienie nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Trafny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Akt polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu, podjęty przez marszałka województwa, na podstawie art. 10 ust.4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz.1729) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, według którego zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11). Natomiast zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/11). Analizę stanu prawnego w tym zakresie rozpocząć należy od stwierdzenia, że możliwość zaskarżenia takiego aktu powinna wynikać z uregulowań art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Tylko bowiem w sytuacji, gdy zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu spełnia wymogi jednego z aktów wymienionych w tych przepisach sprawa ze skargi na ten akt należy do właściwości sądów administracyjnych. Przed dalszymi uwagami dodać jeszcze trzeba, iż określenie dopuszczalności zaskarżenia nie może abstrahować od unormowań ustaw samorządowych. Zaliczenie czynności, w której następuje zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, do określonej formy działania administracji, zależy od tego, czy czynność ta charakteryzuje się cechami wyróżniającymi porównywane, jako wzorzec, formy działania. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych, należących do działań w zakresie zarządzania ruchem (§ 2 ust.1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.). Forma zatwierdzenia nie jest wskazana w przepisach rozporządzenia. Nie wynika także z przepisów art. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z punktu widzenia prawa materialnego natomiast, jak stanowią przepisy § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 i § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia, zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem, na drodze o określonej kategorii, norm regulujących: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. b) oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. c). Przepis art. 5 ust.1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązuje uczestników ruchu drogowego do stosowania się do znaków drogowych. Normy wprowadzone zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu należą więc do określonego w art. 3 – 8 Prawa o ruchu drogowym, a następnie rozwiniętego w przepisach szczegółowych, systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. W odniesieniu do ruchu pojazdów system ten tworzą przepisy ustawy, w szczególności przepisy Działu II Rozdziału 3 Prawa o ruchu drogowym, polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnały świetlne oraz znaki drogowe. Skoro mowa o znakach i sygnałach, to bezdyskusyjne wydaje się, iż norma zawarta w znaku graficznym, w zakresie mocy tkwiącego w znaku nakazu, czy zakazu, nie różni się od normy prawnej wyrażonej w formie przepisu pisanego. Niezależnie od materialnego efektu zmiany organizacji ruchu, zwrócić należy jeszcze uwagę na to, że organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich jest marszałek województwa, a nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich sprawuje wojewoda (art. 10 ust.4 oraz art. 10 ust.2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym). Taka treść powołanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie następuje w formie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, charakteryzująca się indywidualnością i konkretnością, w rozumieniu art. 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., załatwiana przez organ w formie decyzji, ani tym bardziej w drodze postanowienia. W ocenie składu orzekającego, nie można podzielić także wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego omawiany akt jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, niepublikowany). Zdając sobie sprawę z procesowej kontrowersyjności badanej instytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11), zauważyć trzeba przede wszystkim, że hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie są objęte wszystkie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, wprowadzającej ograniczenie tonażu pojazdów, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kreuje nową sytuację prawną. O ile bowiem organizacja ruchu w części jest efektem uregulowań z zakresu stanowienia prawa (art. 41 ust.4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.), to zmiana organizacji w drodze aktu marszałka nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, ale ustanawia nowe reguły organizacji ruchu. Po drugie, zatwierdzenie zmiany, jakkolwiek ma charakter organizyjno-techniczny, nie ogranicza się do tego przejawu podejmowanego działania. Nie kończy się na technicznej czynności zbadania projektu i jednorazowego aktu zatwierdzenia tego projektu. Nieodłączną częścią badanej czynności jest ustanowienie nowych, obowiązujących na drodze publicznej zasad organizacji ruchu, mających charakter abstrakcyjny i generalny. Taki, złożony, sposób działania organów administracji publicznej nie jest czymś odosobnionym. Podobnie przebiegają działania prowadzące do przyjęcia aktów uznawanych bez wątpienia za decyzje, czy też uchwały ustanawiające prawo miejscowe. Dla przykładu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem technicznym, polegającym na głosowaniu i "zatwierdzeniu" projektu planu. Nie oznacza to, że normy planu miejscowego są czynnościami materialno-technicznymi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaakceptowanie planu podziału nieruchomości, na podstawie art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest także czynnością techniczną, która jednak jest wyrażona w formie decyzji. Nadto, czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, tak jak akty z pkt 1-3, mają charakter indywidualny i konkretny (por. Jerzy Świątkiewicz "Komentarz do ustawy o NSA", Wydawnictwo Prawnicze "IUSTITIA" 1995 r., s. 52; Mariusz Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000/1-2/s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSA i wsa 2004/2/30; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 15 do art. 3; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 32; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 64). Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Ma także nieograniczoną liczbę adresatów. Jeśli nawet przyjąć, że zmiana skutkująca ograniczeniem ruchu dla części samochodów ciężarowych i postawieniem odpowiedniego dla tego ograniczenia znaku drogowego wywołuje skutki zarówno indywidualne, jak i generalne (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, ONSA 2004/1/8), to elementy generalne tkwiące w tej czynności wyłączają możliwość zakwalifikowania jej do aktów "czysto" indywidualnych (por. M. Bogusz, op. cit. s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11). Akty generalne zaskarżalne do sądu administracyjnego wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a. Prawdziwości tej tezy nie zmienia fakt, że wśród aktów z art. 3 2 pkt 5-7 P.p.s.a. są także akty indywidualne (patrz: Jan Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, OSP 1999/164/s. 164). Próbę pozytywnego określenia istoty badanej czynności rozpocząć można od uwagi, że zarządzanie ruchem nad drogami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi podlega nadzorowi wojewody (art. 10 ust.2 Prawa o ruchu drogowym). Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest instytucją konstytucyjną. Zgodnie z art. 171 ust.1 Konstytucji RP, nadzór ten sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Wykładnia pojęcia nadzoru użytego w art. 10 ust.2 Prawa o ruchu drogowym powinna uwzględniać unormowanie konstytucyjne. Zauważając spory wokół statusu marszałka (tak, jak starosty), należy opowiedzieć się za poglądem o braku podstaw do wyłączenia marszałka z kręgu organów województwa. Nie wynika to wprost z ustaw samorządowych, ale wyraźna jest w tym zakresie chociażby regulacja art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. (patrz: Czesław Martysz [w:] B. Dolnicki red. "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC 2007, komentarz do art. 8; Jan Boć [w:] Jan Boć red. "Prawo administracyjne", Kolonia Limited 2004, s. 210). Użycie w przepisach art. 10 ust.2 Prawa o ruchu drogowym oraz w § 2 ust.1 pkt 1 lit. h rozporządzenia określenia nadzór nie powinno pozostać bez wpływu na kwalifikację badanej czynności. Określając granicę między nadzorem a kontrolą, stwierdzić należy, że ta ostatnia jest funkcją, która polega na sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub określonego stanu, bez ingerowania w wewnętrzną działalność (kontrola samoistna). Kontrola inna, niż samoistna, jest elementem kierowania, nadzoru (patrz: Paweł Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", LexisNexis 2006 s. 17). Nadzór natomiast tworzą działania polegające na ingerencji w zachowanie podmiotów, w zakresie, w jakim podmioty te są piastunami tzw. imperium (patrz: P. Chmielnicki za M. Szewczykiem, op. cit. s.19). Najważniejsze cechy nadzoru są wskazywane w innych definicjach przytaczanych w doktrynie i orzecznictwie. Według B. Dolnickiego, nadzór to możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Działalność nadzorcza ma na celu zabezpieczenie przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i jest połączona z możliwością uchylania kontrolowanych aktów (patrz: Gabriela Jyż [w:] A, Szewc, G. Jyż, A. Pławecki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC 2010, s. 666). W innym ujęciu, przez nadzór należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu kontrolowanego (wyrok TK z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt W 1/94, OTK 1994/2/47). Kompetencje przyznane organowi nadzoru w przepisach § 3 ust.2 pkt 1 i 2 rozporządzenia mieszczą się w ramach wskazanych kryteriów nadzoru. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu stanowi więc działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, niepodlegającą kontroli instancyjnej, odpowiedniej dla aktów indywidualnych, podlegającą natomiast nadzorowi wojewody. Działalność ta nie może być kwalifikowana jako tworzenie prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa stanowi sejmik województwa (art. 89 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.). To, że czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego nie wyklucza dopuszczalności zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Zauważając kontrowersje wokół relacji art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. z przepisami art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz art. 90 ustawy o samorządzie województwa (u.s.w.), można rozważyć omawianą kwestię najpierw w świetle uregulowań ustaw samorządowych ustrojowych, w szczególności ustawy o samorządzie województwa. (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, s. 79-92). Zatem skonstatować trzeba, że ustawa o samorządzie województwa przewiduje zaskarżanie do sądu administracyjnego, stanowione przez organ samorządu województwa akty prawa miejscowego, wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 90 ust.1 u.s.w. nie zawiera unormowania odpowiadającego przepisom art. 101 ust.1 u.s.g. i art. 87 u.s.p.. Odnotowania jednak wymaga, że co prawda możliwość zaskarżenia ograniczono do aktów prawa miejscowego, ale jednocześnie dodano warunek, aby były to akty z zakresu administracji publicznej. Z art. 89 ust.1 u.s.w. wynika, że akty prawa miejscowego stanowi sejmik województwa, a w przepisie art. 90 ust.1 jest mowa o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organu samorządu województwa, który wydał zaskarżony przepis. Przepis art. 91 ust.1 u.s.w. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 90 ust.1, m.in. gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Marszałek nie jest w przywoływanych przepisach wymieniony jako organ samorządu województwa. (podobna jest regulacja statusu starosty). W świetle wyartykułowanych już uwag powtórzyć należy, że zarówno marszałek, jak i starosta są organami samorządu. Wbrew zatem dosłownemu brzmieniu art. 90 ust.1 u.s.w., przyjąć można, że na podstawie art. 91 ust.1 u.s.w. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowione przez organ samorządu województwa, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu województwa, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej, należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym (por. Jan Paweł Tarno, op. cit. s. 39-40; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 28 do art.3). Nie ma więc przeszkód ustrojowych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z zakresu administracji publicznej, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego. Znaczenie powinna mieć w tym zakresie, w ramach zakreślonych ustawami ustrojowymi, materialna podstawa prawna aktu i wynikający z tej podstawy charakter aktu. Nie jest konieczne użycie w przepisie nazwy prawnej formy podjętego aktu. Pogląd ten został już w orzecznictwie wyrażony na tle zarządzeń wójta (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/04, ONSA i wsa 2006/1/27; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08). W tym kontekście nie można całkowicie abstrahować od podziału aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonanego regulacją art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Według art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zatwierdzenie przez marszałka projektu zmiany organizacji ruchu jest właśnie takim aktem. Pogląd o samorządowym charakterze aktu nie jest w orzecznictwie odosobniony (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11). Warto jeszcze raz podkreślić, że akty te podlegają nadzorowi wojewody. Przedmiotem czynności jest organizacja ruchu na drogach oddanych pod zarząd odpowiednich szczebli samorządu. Łączne odczytanie przepisów art. 90 ust.1, art. 91 ust.1 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. pozwala na ich zastosowanie do instytucji przewidzianej w § 2 ust.1 pkt 1 lit. d omawianego rozporządzenia. Prawidłowości powyższej oceny nie podważa fakt, że marszałek województwa nie jest reprezentantem zarządu drogi, tj. zarządu województwa. Zarządzanie ruchem jest czynnością wynikającą z przyznanych przepisami art. 10 ust.4 Prawa o ruchu drogowym kompetencji do zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich. Podkreślić zaś trzeba, że zarządzania ruchem nie można utożsamiać z zarządzaniem drogami, o którym mowa w art. 19 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zarządzanie drogami polega na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg (art. 19 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Działania w zakresie zarządzania ruchem wymienione są natomiast w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zwrócić trzeba uwagę na to, że do działań organizacyjno-technicznych (§ 2 ust.1 pkt 1 lit. d i e) zalicza się zatwierdzanie organizacji ruchu i przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. W myśl zaś § 2 ust.2 rozporządzenia, działania, o których mowa w § 2 ust.1, realizują, odpowiednio do kompetencji, m.in. organ zarządzający ruchem i zarządca drogi. Konsekwentnie, przepis § 11 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne, polegające na umieszczaniu i utrzymaniu m.in. znaków drogowych, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Wyraźne jest zatem rozdzielenie kompetencji i rozróżnienie organów wyposażonych w kompetencje do: zarządzania ruchem (Prawo o ruchu drogowym) oraz zarządu drogą publiczną (ustawa o drogach publicznych). Podziału tego nie usuwa przepis art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Kwestia ewentualnego częściowego nakładania się hipotez art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia) oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust.2 pkt 1 lit. a (zatwierdzenie projektu organizacji ruchu określającego zakres dostępu do drogi) nie skutkują utożsamieniem zarządzania ruchem z zarządem drogi. To, że marszałek nie jest reprezentantem zarządu drogi nie wyklucza więc zakwalifikowania czynności marszałka z zakresu zarządzania ruchem, do czynności prawnych lub faktycznych organu samorządu województwa, opisanych w art. 91 ust.1 u.s.w. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, jako jedna z czynności zarządzania ruchem, w rozumieniu art. 10 ust.5, 6 i 12 Prawa o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust.2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych i umieszczenia odpowiednich dla tego ograniczenia znaków drogowych, spełnia nadto przesłankę dokonania tej czynności w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustalając taki charakter analizowanej czynności, nie można pominąć przepisu art. 2a ust.2 ustawy o drogach publicznych który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Drogi samorządowe są ogólnodostępne (art. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), ale wprowadzone aktem organu zarządzającego ruchem normy są normami wewnętrznymi. Od razu można odnotować, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego norm wewnętrznych jest akceptowana w doktrynie i orzecznictwie (patrz: Wiesław Kisiel [w:] red. P. Chmielnicki " Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2010, s. 805). Jednocześnie normy te obowiązują podmioty korzystające z dróg wojewódzkich, objętych wprowadzoną przez marszałka, będącego organem województwa, zmianą organizacji ruchu. Takie normy należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Wynika to wprost z administracyjnego charakteru aktów normatywnych regulujących podejmowanie tych czynności, tj. Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego. Akty te niewątpliwie nie mają charakteru cywilnoprawnego. Warto przypomnieć, że przedstawiony sposób rozumowania w kwestii kwalifikowania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas odnoszących się zaliczenia dróg publicznych do określonej kategorii dróg, był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i wsa 2005/5/88; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 903/98; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SAB 98/99). Można jeszcze dodać, iż zaliczenie czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu do aktów samorządowych nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem doktryny w zakresie podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich (por. Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", red. P. Chmielnicki, LexisNexis 2010, s. 830; Piotr Dobosz [w:] "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym", red. P. Chmielnicki, LexisNexis 2005, s. 506; Andrzej Szewc " Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz", ABC 2008, s. 617-618). Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz.1729), polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jest więc czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust.4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, tj. marszałka, w ramach zarządzania ruchem na tych drogach, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 91 ust.1 w związku z art. 90 ust.1 u.s.w. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie zachodziła także hipoteza art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym zakresie, wystarczającym do uwzględnienia skargi kasacyjnej, podstawy skargi kasacyjnej były usprawiedliwione. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.