II SA/Wr 612/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XXVI/167/2012 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Gminy Świdnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Świdnica, Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2012 r., Nr XXVI/167/2012, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) ustaliła program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2012. Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Dolnośląski, który powołując art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności całości opisanej uchwały z powodu jej podjęcia z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP), poprzez brak regulacji przewidzianych w art. 1 a ust. 5 u.o.z. Ponadto organ nadzoru zarzucił podjęcie § 2 pkt 5 załącznika do opisanej uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 pkt 16 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Uzasadniając zawarte w skardze żądanie organ nadzoru wskazał, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 25.05.1998 r., K 19/97, OTK 1998/4, poz. 48). Organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada działa m.in. na podstawie art. 11a u.o.z., który w ust. 2 i ust. 5 stanowi normę o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązującą) formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Wojewoda podkreślił, że zadaniem organu stanowiącego jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie natomiast którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością całej uchwały. Autor skargi zwrócił przy tym uwagę, że w uchwale nie powinny się znaleźć kwestie, co do regulacji których Rada nie posiada upoważnienia ustawowego. Takie regulacje także stanowią istotne naruszenie prawa. Badając treść objętej skargą uchwały organ nadzoru zauważył, że uchwała nie wyczerpuje delegacji ustawowej w zakresie art. 11a ust. 5 u.o.z., tj. nie zawiera wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie zawarła w skarżonym programie informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, gdyż odwołanie się w § 8 załącznika do uchwały do budżetu gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi jej autor wyjaśnił, że w § 2 pkt 5 załącznika do uchwały zawarto definicję kotów wolno żyjących. Zamieszczając przedmiotowe objaśnienie - zdaniem organu nadzoru - organ stanowiący gminy nie legitymował się ustawowym upoważnieniem do podjęcia tego zapisu. Ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.o.z. wyjaśnił, że przez pojęcie zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. I co istotne, ustawodawca nie wyłączył z zakresu tego pojęcia kotów wolno żyjących. Nie upoważnił również Rady do regulowania, jakie zwierzęta obejmuje program wydany w oparciu o art. 11a u.o.z. W ocenie Wojewody, skoro sam ustawodawca zalicza koty wolno żyjące do zwierząt bezdomnych, to niedopuszczalne jest wprowadzenie innego rozumienia tego pojęcia w akcie o randze niższej niż ustawa. Taka zasada wynika z treści § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej w skrócie r.z.t.p.), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zakaz zawarty w tym przepisie jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji RP hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie go prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Nie należy zatem formułować definicji wyrażeń ustawowych w aktach niższego rzędu, niezależnie od tego, jakich kategorii spraw miałyby dotyczyć. Reasumując, w kontekście przedstawionego stanowiska oraz zawarcia w § 2 załącznika do uchwały definicji zwierząt bezdomnych oraz zwierząt domowych, Wojewoda zauważył, że z uwagi na nadanie tym terminom znaczenia takiego samego jak w ustawie o ochronie zwierząt (art. 4 pkt 16 i pkt 17), należy uznać te definicje za naruszające prawo w stopniu nieistotnym. Wójt Gminy Świdnica w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżona uchwała nie uchybiła obowiązującym przepisom u.o.z. Zaskarżona uchwała w § 8 stanowi (co pominął organ nadzoru), że środki finansowe na realizację zadań wynikających z uchwały zostały zabezpieczone uchwałą budżetową Rady Gminy Świdnica. W ocenie Wójta Gminy, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nakazuje wyłącznie wskazanie środków na realizację programu, dlatego też, wbrew twierdzeniu Wojewody, uchwalony przez Radę Gminy program realizuje wymagania ustawowe. Zdaniem strony przeciwnej wskazanie wprost w zaskarżonej uchwale wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, poprzez zapisanie w niej określonej kwoty pieniężnej, stanowiłoby powtórzenie istniejących w tym zakresie postanowień wcześniej podjętej uchwały budżetowej gminy na 2012 r. W efekcie uchwała stanowi pełną realizację kompetencji Rady do realizacji obowiązków u.o.z. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 2 pkt 5 załącznika do uchwały, w ocenie strony przeciwnej przepis ten nie stanowi powtórzenia ustawowego, bowiem uregulowanie uchwały w tym zakresie dotyczy kotów bezpańskich porzuconych przez człowieka, nie stanowiących elementów przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Świdnica z dnia 25 kwietnia 2012 r. Nr XXVI/167/2012 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2012 w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Rada Gminy Świdnica, jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8). Sąd w pierwszej kolejności dostrzegł, po przeanalizowaniu nadesłanej dokumentacji związanej z podjętą uchwałą z dnia 25 kwietnia 2012 r., iż doszło w niniejszym postępowaniu do naruszenia trybu podejmowania uchwały, bowiem brak jest dowodów, że projekt omawianego programu wójt przekazał do zaopiniowania podmiotom wskazanych w art. 11a ust. 7 u.o.z. W dalszej kolejności podzielić wypada zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. przez brak uregulowania w uchwalonym programie informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, a zwłaszcza stanowisko, że odwołanie się w § 8 załącznika do uchwały do budżetu gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej z art. 11a ust. 5 u.o.z. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na aktualną treść tego przepisu, wprowadzoną ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1371), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Wymieniony przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje rady gminy, w celu wypełnienia obowiązku określonego w art. 11 ust. 1, tj. zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, do przyjęcia uchwały, corocznie do dnia 31 marca, w sprawie programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 5 tego przepisu wskazano, że: "programu zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Wymaga podkreślenia, że użyte sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Dokonując dokładnej analizy treści załącznika do przedmiotowej uchwały Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, iż odwołanie się w § 8 załącznika do uchwały do budżetu gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej, gdyż nie doszło do wskazania określonej kwoty pieniężnej przeznaczonej na realizację programu oraz, co należy zwłaszcza podkreślić, do podanie sposobu wydatkowania tej kwoty. Co do zasady Sąd w przedmiotowym składzie podziela także zarzut organu nadzoru w kwestii niedopuszczalnego zdefiniowania w § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały "kotów wolno żyjących". Wskazać trzeba, że w art. 4 u.o.z. zawarto definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć używanych w tejże ustawie, w tym w pkt 16 określenie "zwierząt bezdomnych" (zwierzęta domowe lub gospodarskie które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały), w pkt 17 określenie "zwierząt domowych" (zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza), zaś w pkt 21 pojęcie "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" (zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka). Zwrócić należy uwagę, iż w przywołanym powyżej słowniczku nie zdefiniowano jako odrębny znaczeniowo termin "koty wolno żyjące", którego to określenia użyto w przywoływanych regulacjach art. 11a u.o.z., wskazując "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie" jako jeden z obligatoryjnych elementów planu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem Sądu taki zabieg redakcyjny wskazuje bez wątpienia na zamysł ustawodawcy zaliczenia "wolno żyjących kotów" do kategorii zwierząt bezdomnych, a konkretnie zwierząt domowych, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka. W tej mierze Sąd w powyższym składzie nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 504/12, iż "niewątpliwie kotów wolno żyjących nie można zaliczyć, jak uczynił to organ nadzoru w skardze, do zwierząt bezdomnych w rozumieniu definicji u.o.z., jednak z całą pewnością można je zaliczyć do "zwierząt wolno żyjących, czyli dzikich", a więc tych których pojęcie zostało w ustawie już zdefiniowane". Takiej wykładni przywołanych przepisów nie uzasadnia nie tylko układ redakcyjny omawianej u.o.z., ale także sama definicja "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", wedle której rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Tymczasem kot domowy jest gatunkiem ssaka z rodziny kotowatych (łacińska nazwa Felis calus), udomowionym kilka tysięcy lat temu, zaś do kotów dzikich, żyjących w naturalnym środowisku na terenie Polski, zaliczyć można jedynie rysie i żbiki (także mieszańce żbików z kotami domowymi). Powyższe rozważania nie zmieniają jednak słusznej konstatacji zawartej w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu, że nie jest dopuszczalne, w ramach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego, tworzenie nowych definicji lub modyfikowanie pojęć już funkcjonujących w ustawie. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji RP, muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (patrz więcej G. Wierczyński w Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz. Oficyna, 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Przyjąć należy, iż brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 11a u.o.z. i § 135 r.z.t.p. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., uwzględnił skargę organu nadzoru i stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 u.p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 u.p.p.s.a.