I OSK 418/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 446/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 7 listopada 2012 r. II SA/Gd 446/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. zs. w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z [...] listopada 2011 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Starosty Gdańskiego z [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Starosta Gdański ww. decyzją z [...] maja 2010 r. orzekł o zwrocie, na rzecz A. K. i U. K. wywłaszczonej od ich poprzedników prawnych J. i C. P. nieruchomości, położonej w Gdańsku przy ul. R., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], a [...] Sp. z o.o., wnioskiem z 15 października 2010 r., wystąpiła o wznowienie postępowania zwrotowego z uwagi na to, iż bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. We wniosku Spółka argumentowała, że przymiot strony w postępowaniu zwrotowym wynika z faktu, iż zwrócona działka nr [...] jest drogą, stanowiącą jedyny dojazd do jej działki nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nr [...], Starosta Gdański wznowił postępowanie zwrotowe, zaś postanowieniem z [...] listopada 2011 r. o takim samym numerze – utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2011 r. nr [...], zawiesił je z uwagi na toczące się przed Wojewodą Pomorskim postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2010 r. o zwrocie nieruchomości. Wojewoda Pomorski, decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 2010 r., zaś Minister Infrastruktury, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2010 r. o zwrocie nieruchomości. Starosta Gdański, postanowieniem z [...] października 2011 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją z [...] listopada 2011 r., wskazaną na wstępie, odmówił uchylenia decyzji zwrotowej z [...] maja 2010 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy tę decyzję, decyzją z [...] czerwca 2012 r., również wskazaną na wstępie. Organy obu instancji uznały, iż [...] Sp. z o.o. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości, gdyż taki służy b. właścicielom lub ich następcom prawnym, aktualnym właścicielom, a także jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. I OPS 6/03, osobom mającym ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości, bądź uprawnienia obligacyjne. Spółka żadnym z takich tytułów się nie legitymuje, zaś korzystanie przez nią z działki nr [...] jako drogi, daje jej tylko interes faktyczny. W skardze [...] Sp. z o.o. wywodziła, że jej interes prawny wynika z ustawy o drogach publicznych, gdyż działka nr [...] jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 tej ustawy, a to daje jej tytuł prawny do nieruchomości. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w sytuacji gdy występujący z podaniem o wznowienie powołuje się na przymiot strony a są co do tego wątpliwości, to kwestia ta musi być badana w toczącym się postępowaniu. Sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, bowiem ze zgromadzonego, zgodnie z zasadami k.p.a. materiału dowodowego nie wynika, aby Spółka posiadała jakikolwiek tytuł do działki nr [...], rzeczowy czy obligacyjny, a tylko z takiego można wywodzić legitymację strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu, tytułu takiego nie można wywieść z ustawy o drogach publicznych, gdyż fakt, że działka nr [...] stanowi dojazd do działek będących własnością skarżącej Spółki przesądza o interesie faktycznym, zaś ocena organów, iż działka zwrócona nie jest drogą publiczną, jest właściwa. Reprezentowana przez adwokata, [...] Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i opierając skargę na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów postępowania, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z jej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia decyzji organu administracji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona jest następującymi naruszeniami przepisów prawa: a) art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., "u.d.p."), poprzez błędne przyjęcie, jakoby działka nr [...], stanowiąca dojazd do nieruchomości skarżącej spółki, ale także wielu innych podmiotów, wskazanych w uzasadnieniu skargi na decyzję organu administracji, nie stanowiła jednocześnie drogi publicznej, b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.c., art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") i art. 138 u.g.n., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I stopnia i zaaprobowanie błędnego założenia, jakoby skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, a przynajmniej nieruchomość gminną będącą droga dojazdową do nieruchomości skarżącej spółki; 2) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., poprzez błędne przyjęcie, jakoby z tych przepisów nie można wywieść indywidualnego interesu prawnego, gdyż przepisy te nie kreują praw podmiotowych i nie stanowią źródła administracyjnego prawa materialnego. A. K. i U. K., działające przez adwokata, wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. W sprawie istotą jest czy skarżącej Spółce [...] Sp. z o.o. służył przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz następczyń prawnych b. właścicieli, zatem czy miała w tym postępowaniu interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zasadnie zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdziły, iż interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają aktualni właściciele, byli właściciele lub ich następcy prawni, a także podmioty, którym służą ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne. Interes prawny poprzedniego właściciela lub jego następców wynika wprost z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, aktualnego właściciela ze służącego mu tytułu prawnorzeczowego, zaś co do pozostałych tytułów, wywieść interes ten należy z art. 138 tej ustawy, co zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. I OPS 6/03. Zgodzić należy się tak z organami, jak i z Wojewódzkim Sądem, że skarżąca Spółka żadnym z takich tytułów się nie legitymuje, nie przedstawia też ich, ani zresztą się na takie tytuły nie powołuje. Interes swój w postępowaniu o zwrot wywodzić chce z tego, że jedna ze zwróconych K. K. i U. K. działek – nr [...] – jest, jej zdaniem, drogą publiczną, spełnia bowiem kryteria drogi publicznej, jako ogólnie dostępna, w tym stanowiąca jedyny dojazd do jej działek z drogi publicznej. Jednak zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że to nie z ustawy o drogach publicznych wynikać ma interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mało tego, w sprawie nie ma żadnego znaczenia czy działka ta jest drogą publiczną. Interes prawny w postępowaniu wynika z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę tego postępowania. W sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przepisami takimi są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującymi tę kwestię, o czym mowa wyżej. Z przepisów tych interes prawny Spółki nie wynika, co już wyżej wskazano. Z akt sprawy wynika natomiast, co też Spółka podnosi w całym postępowaniu, że korzysta ona z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do jej działki. Słusznie organy, jak i Wojewódzki Sąd wskazały, że jest to tylko interes faktyczny, a taki przymiotu strony w żadnym postępowaniu nie daje, nie jest on bowiem wymieniony w art. 28 k.p.a. Jak powiedziano wyżej, nie ma przy tym w sprawie znaczenia czy działka nr [...] jest drogą publiczną. Zaznaczyć i podkreślić należy, że działka ta drogą taką nie jest, jak wskazały organy i Wojewódzki Sąd – o charakterze drogi nie przesądza korzystanie z niej, ale akty prawne, zaliczające do kategorii dróg publicznych – natomiast jeśliby nawet założyć, że działka ta drogą jest to z tego i tak Spółka nie mogłaby wywodzić swojego interesu prawnego w postępowaniu o jej zwrot. Zaliczenie do kategorii drogi publicznej powoduje, że droga staje się własnością publiczną – państwową lub odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego, zatem interes prawny w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma właściciel drogi. Nie mają natomiast takiego interesu korzystający z drogi publicznej. Korzystanie z drogi publicznej daje tylko interes faktyczny, nie zaś prawny, a taki jest wymagany do uznania za stronę postępowania. Z uwagi na to, że [...] Sp. z o.o. nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu o zwrot m.in. działki nr [...] nie mogła też skutecznie wnosić o wznowienie postępowania. Z żądaniem wznowienia bowiem, zgodnie z art. 147 k.p.a. może wystąpić strona postępowania, a z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i 145b tylko strona postępowania, bowiem w innych przypadkach wznowienie postępowania może nastąpić także z urzędu. Otrzymawszy wniosek o wznowienie postępowania o zwrot nieruchomości Spółki [...] Starosta Gdański wznowił je, podstawą wniosku był bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – zatem kwestię interesu prawnego organ ten badał we wznowionym postępowaniu. Spółka nie wykazała tego interesu, zatem w sprawie nie zaistniała podstawa wskazana w ww. przepisie, do uchylenia decyzji. W takim stanie organ wznowieniowy zasadnie odmówił uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).