II SA/Gd 446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 7 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 11 czerwca 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 25 listopada 2011 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie zwrotu własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr : [...] o pow. 0,0733 ha, [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0043 ha, [...] o pow. 0,0127 ha, [...] o pow. 0,3406 ha, obręb [...] ark. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz A. K. i U. K., oraz w sprawie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ. W dniu 15 października 2010 r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek "A" Sp. z o.o. w G. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej decyzji z dnia 12 maja 2010 r., Nr [...] w sprawie zwrotu własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr : [...] o pow. 0,0733 ha, [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0043 ha, [...] o pow. 0,0127 ha, [...] o pow. 0,3406 ha, obręb [...] ark. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz A. K. i U. K. oraz w sprawie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu wynika z faktu, iż działka nr [...], będąca między innymi przedmiotem zwrotu, zabudowana jest drogą stanowiącą jedyny dojazd m.in. do działek nr [...] i [...](będących własnością spółki). Tym samym postępowanie w sprawie zwrotu dotyczyło praw i obowiązków spółki "A", gdyż od wyników tego postępowania zależy, czy spółka ta będzie miała prawo do nieodpłatnego korzystania z drogi na działce nr [...], czy też takiego prawa będzie pozbawiona, a jej obowiązkiem będzie uiszczać odpowiednią opłatę na rzecz nowych właścicielek. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r., Nr [...] Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w/w decyzją, a następnie postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody z dnia 10 marca 2011 r. nr [...], zawiesił wznowione postępowanie z uwagi na prowadzone z urzędu przez Wojewodę postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r. Decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r. nr [...], orzekającej o zwrocie na rzecz A. K. oraz U. K. przedmiotowej nieruchomości oraz w sprawie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za w/w nieruchomość. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [...] rozstrzygnięcie Wojewody zostało uchylone oraz orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wznowionego postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości, zakończonego decyzją Starosty z dnia 12 maja 2010 r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z 25 listopada 2011 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145, 149 § 2 Kpa i art. 136 i 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr : [...] o pow. 0,0733 ha, [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0043 ha, [...] o pow. 0,0127 ha, [...]o pow. 0,3406 ha, obręb [...] ark. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz A. K. i U. K., spadkobierczyń J. i C. P. - poprzednich właścicieli nieruchomości. Według Starosty kluczowe zagadnienie w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy spółce "A" przysługiwał przymiot strony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w konsekwencji zaś posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że źródłem interesu prawnego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. W sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są nimi poprzedni właściciel lub jego spadkobierca oraz aktualny właściciel. Jak wynika z treści art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są również osoby, którym przysługują do zwracanej nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym (najem, dzierżawa ). Z uwagi na skutek prawny, jaki wywiera ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postaci wygaśnięcia praw rzeczowych i stosunków obligacyjnych, osobom tym przyznaje się status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości, bowiem mają one interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Według organu "A" Sp. z o.o. w G. nie wykazała, aby przysługiwało jej do zwracanej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe lub prawo obligacyjne, zatem nie posiada ona interesu prawnego, wskutek czego nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Spółka posiada jedynie interes faktyczny wynikający z faktu, że dostęp do drogi publicznej z nieruchomości stanowiącej jej własność odbywa się poprzez działkę nr 389/1. Nie stwierdzono zatem podstaw do uchylenia decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 Kpa. W odwołaniu od tej decyzji "A" Sp. z o.o. w G. zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 28 Kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 136 ust. 3 i art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, będącą dojazdem do nieruchomości spółki. W ocenie skarżącej jest ona stroną postępowania, ponieważ działka nr [...] będąca między innymi przedmiotem zwrotu, zabudowana jest drogą stanowiącą jedyny dojazd m.in. do działek nr [...] i [...], stanowiących własność spółki. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji działka ta była własnością Gminy Miasta i stanowiła drogę publiczną. W ocenie skarżącej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wcześniej wywłaszczonej wynika z przepisu art. 28 Kpa, a nie z przepisów art. 136 ust. 3 lub art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy nie definiują bowiem kręgu osób będących stroną w takim postępowaniu. Z przepisów tych można wywieść, że pewna kategoria podmiotów ma przyznany status strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jak np. - poza wnioskodawcą - także dzierżawcy, najemcy i inne osoby, które posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że tylko te osoby mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż przymiot strony wyznacza przepis art. 28 Kpa. Biorąc pod uwagę, że przed wydaniem decyzji z dnia 12 maja 2010 r. skarżąca spółka mogła korzystać z działki nr [...] w nieskrępowany sposób, gdyż była to droga publiczna, a następnie po wydaniu tej decyzji zmienił się właściciel tej działki, który zwrócił się do skarżącej spółki o uregulowanie sposobu korzystania z tej działki poprzez zapłatę określonych środków pieniężnych, to trzeba przyjąć, że uległy zmianie prawa i obowiązki skarżącej spółki w zakresie korzystania przez nią z działki nr [...]. Wojewoda decyzją z 11 czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. Przytoczył także uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt (sygn. akt OPS 6/03, ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 10), w której stwierdza się, że status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym (np. najemcy nieruchomości). Zdaniem organu odwoławczego "A" Sp. z o.o. w G. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie posiadała interesu prawnego, który umożliwiałby jej udział w tym postępowaniu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II Sa/Kr 385/07, w którym stwierdza się, że "okoliczności związane z faktycznym korzystaniem ze zwracanej nieruchomości nie mogą mieć żadnego wpływu na postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gdyż skarżący nie posiadał żadnego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości", organ wskazał, iż samo wykorzystywanie przez "A" Sp. z o.o. działki nr [...] jako drogi dojazdowej nie powoduje powstania po stronie spółki interesu prawnego w postępowaniu o zwrot przedmiotowej działki. W takiej sytuacji, zdaniem organu, można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, który nie jest wystarczający do uznania za stronę postępowania. Organ przytoczył ponadto stanowisko wyrażone przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia 22 sierpnia 2011 r., Nr [...], uchylającej decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2011 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 maja 2010 r., z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się poza pasem drogowym i nie stanowi drogi publicznej, a więc będzie mogła zostać zwrócona spadkobiercom jej poprzednich właścicieli. W skardze na powyższą decyzję zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...], stanowiąca dojazd do nieruchomości skarżącej spółki, nie jest drogą publiczną, naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, a także art. 136 ust. 3 i art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i zaaprobowanie błędnego założenia, jakoby skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, będącą dojazdem do nieruchomości skarżącej. Powołując się na argumenty przywołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że postępowanie w sprawie dotyczyło praw i obowiązków spółki "A", gdyż od wyniku tego postępowania zależało, czy spółka będzie miała prawo do nieodpłatnego korzystania z drogi na działce nr [...], czy też takiego prawa będzie pozbawiona, a jej obowiązkiem będzie uiszczać odpowiednią opłatę na rzecz nowych właścicielek. Skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Działka nr [...] ma wobec tego przymiot drogi publicznej, skoro może z niej korzystać każdy, w tym także skarżąca spółka. Jest to także droga ogólnodostępna w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Działka stanowi tzw. prawoskręt w ciągu ulicy [...] w G., zgodnie z ewidencją gruntów jest oznaczona jako "dr" - droga, a więc nie sposób wobec tego przyjąć, że nie jest to także droga gminna (czy też, że nie była drogą gminną przed jej zwrotem na rzecz aktualnych właścicielek, w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 1 ustawy). Zatem skarżącej przysługiwał tytuł prawny do korzystania z działki nr [...], a tytuł ten wypływał wprost z przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podtrzymała także pogląd, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wcześniej wywłaszczonej wynika z przepisu art. 28 Kpa, a nie z przepisów art. 136 ust. 3 lub art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy nie definiują bowiem kręgu osób będących stroną w takim postępowaniu. Z przepisów tych można wywieść, że pewna kategoria osób ma przyznany status strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jak np. - poza wnioskodawcą - także dzierżawcy, najemcy i inne osoby, które posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości, nie oznacza to jednak zdaniem skarżącej, że tylko i wyłącznie te osoby mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż przymiot strony wyznacza przepis art. 28 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa, a zatem skarga nie podlega uwzględnieniu. Na wstępie wskazać należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął, na wniosek skarżącej spółki procedurę dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie zwrotu własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr : [...] o pow. 0,0733 ha, [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0043 ha, [...] o pow. 0,0127 ha, [...] o pow. 0,3406 ha, obręb [...] ark. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz A. K. i U. K. Należy bowiem wskazać, że w literaturze i orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie z którym przeszkoda podmiotowa do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowieniowym zachodzi wówczas, gdy z żądaniem wznowienia wystąpi podmiot, który w sposób oczywisty nie legitymuje się uprawnieniem do takiego żądania, nie ma bowiem własnego interesu prawnego. Natomiast kwestia, czy wnoszącemu podanie o wznowienie podmiotowi powołującemu się na własny interes prawny można ten interes wynikający z przepisów prawa materialnego przypisać, w przypadku gdy są co do tego wątpliwości, podlega badaniu tylko w toczącym się postępowaniu wznowieniowym, po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 Kpa, a rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze decyzji (vide art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Przechodząc do kwestii będącej przedmiotem sprawy, a więc oceny tego, czy skarżąca spółka miała interes prawny w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr : [...] o pow. 0,0733 ha, [...] o pow. 0,0050 ha, [...] o pow. 0,0043 ha, [...] o pow. 0,0127 ha, [...] o pow. 0,3406 ha, obręb [...] ark. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz A. K. i U. K. i w konsekwencji, czy powinna być uznana za stronę postępowania dotyczącego zwrotu tej nieruchomości, uznać należy, że takiego interesu nie posiadała i nie może być w rezultacie uznana za stronę postępowania. Ustalenia w tym względzie oraz ocena zebranego materiału dowodowego wywiedziona przez rozstrzygające sprawę organy administracji jest zatem prawidłowa i nie narusza przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Prawidłowe są rozważania poczynione przez organy na tle przepisu art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1999/06, dostępny w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 303/11, Baza orzeczeń LEX nr 1120673). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej spółki źródłem interesu prawnego nie jest wprost art. 28 Kpa, mimo że jest to przepis materialny umieszony wśród przepisów proceduralnych, stanowiących Kodeks postępowania administracyjnego. Jak słusznie ocenia organ odwoławczy, w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102 poz. 651, ze zm.) stronami tego postępowania są poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca oraz aktualny jej właściciel. Jak wynika następnie z treści art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są również osoby, którym przysługują do zwracanej nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym (najem, dzierżawa). Z uwagi na skutek prawny, jaki wywiera ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postaci wygaśnięcia praw rzeczowych i stosunków obligacyjnych, osobom tym przyznaje się status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości, bowiem mają one interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 19/12, Baza orzeczeń LEX nr 1138576, w którym wskazuje się, że "stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości, jej właściciel oraz podmioty, którym do konkretnej nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych"). Niewątpliwie skarżąca spółka nie zalicza się do żadnej w wymienionych wyżej kategorii podmiotów, nie ma zatem podstaw do uznania w świetle wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że jest stroną niniejszego postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sąsiedniej. Jednocześnie jednak, zdaniem sądu, kontrolowana sprawa nie dotyczy interesu prawnego spółki wywodzonego z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.). To, że działka nr [...] będąca między innymi przedmiotem zwrotu, jest działką drogową, stanowiącą jedyny jak wskazuje się w skardze dojazd m.in. do działek nr [...] i [...], będących własnością skarżącej, może świadczyć jedynie o tym, że skarżąca ma interes faktyczny w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej działki, nie jest to jednak okoliczność mogąca być podstawą uznania skarżącej spółki za stronę postępowania o jej zwrot. O interesie faktycznym świadczy zarówno treść skargi jak i uprzednio odwołania, gdzie zwraca się uwagę na dotychczasowe bezpłatne korzystanie z działki drogowej gminnej, skutkiem zaś zwrotu wywłaszczonej nieruchomości korzystanie z tej działki będzie obecnie odpłatne. Niewątpliwie zatem skarżąca spółka posiada interes ekonomiczny, aby być stroną postępowania w przedmiotowej sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i kwestionować zasadność tego zwrotu, nie jest to jednak równoznaczne z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Bezpłatne korzystanie z działki gminnej nie tworzy dla tego podmiotu jakiegokolwiek uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, w szczególności ochrony przysługującego mu prawa własności działki sąsiedniej. Nietrafny jest zatem zarzut skargi, według którego działka [...] jest drogą publiczną gminną i wywodzenie z tej okoliczności uprawnień z ustawy o drogach publicznych. W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, że przedmiotowa działka przylega do pasa drogowego ulicy [...] (będącej drogą publiczną) i nie jest droga publiczną. Ustalenie takie wynika z załącznika graficznego dołączonego do pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z 13 października 2009 r. nr [...] (pismo z mapką w aktach administracyjnych). Jako błędne i nieuprawnione trzeba w związku z tym uznać twierdzenie skargi, zgodnie z którym działka nr [...] jest drogą publiczną, ponieważ "może z niej każdy korzystać". Do kategorii dróg publicznych można bowiem zaliczyć, stosownie do ustawy o drogach publicznych tylko te drogi, w stosunku do których właściwy dla nich organ podjął rozstrzygnięcie o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Według pisma zarządcy dróg działka nr [...] pozostaje poza pasem drogowym drogi publicznej (ulicy[...]). Niemniej należy wyjaśnić, że zwrot przedmiotowej działki nie wywołuje skutku w postaci braku dostępu skarżącej spółki (właściciela działek sąsiednich) do ulicy [...], będącej drogą publiczną. Oznacza to jedynie, że spółka będzie musiała tak ułożyć swoje stosunki prawne z aktualnym właścicielem zwróconej działki, by taki dostęp sobie zapewnić. Jak bowiem przewiduje się w art. 2 pkt 14 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm.), przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymaga również podkreślenia, że z przywoływanych w skardze przepisów art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można wywieść indywidualnego interesu prawnego, przepisy te bowiem nie kreują praw podmiotowych, nie stanowią zatem źródła administracyjnego prawa materialnego, niezbędnego dla oceny zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 28 Kpa. Nie jest także skuteczne zarzucenie Wojewodzie naruszenia wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, ponieważ w tym postępowaniu organ ich nie mógł stosować. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę jako niezasadną oddalił.