I OSK 303/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2010r. sygn. akt II SA/Lu 433/10 w sprawie ze skargi B. Z. i Z. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2010r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. II SA/Lu 433/10 oddalił skargę B. Z. i Z. M. (dalej powoływane jako skarżące) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżące jako spadkobierczynie poprzednich właścicieli złożyły wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] pod budowę "Pawilonu [...]". Nieruchomość ta weszła w skład działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...]. Przy czym w toku postępowania wnioskodawczynie zrezygnowały z roszczenia w części nieruchomości zajętej pod ulicę tj. z części działki nr [...]. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1184 ha oraz umorzył postępowanie w pozostałej części. Jednocześnie starosta zobowiązał skarżące do zwrotu na rzecz Gminy Ł. kwoty [...] złotych tytułem zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o kwotę odpowiadającą zwiększeniu się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Po rozpatrzeniu odwołań skarżących oraz [...] Klubu Sportowego "[...]" w Ł., Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że objęta roszczeniem o zwrot część wywłaszczonej nieruchomości – działka nr [...], stanowi część boiska sportowego, a zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przedmiotowa działka wchodzi obecnie w skład terenu wydzierżawionego na 10 lat [...] Klubowi Sportowemu "[...]" w Ł. na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2004 r., przy czym już wcześniej, bowiem od 1993 r. klub korzystał z tej działki na podstawie umów użyczenia. Na nieruchomości znajduje się trawnik, ogrodzenie stalowe malowane, ogrodzenie z siatki na słupach, chodnik z kostki brukowej, płyta boiska ze sztuczną trawą. Rzeczoznawca majątkowy ustalił w operacie szacunkowym, że wartość tych urządzeń (nakładów) wynosi [...] złotych. W związku z tym - na podstawie art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm, zwana dalej u.g.n.) – wnioskodawcy, jako spadkobiercy byłych właścicieli, zobowiązani zostali do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego w związku z wywłaszczeniem i powiększonego o wartość nakładów tj. boiska piłkarskiego, nawierzchni ze sztucznej trawy wraz z przyłączem energetycznym, oświetleniem, ogrodzeniem i kanalizacją, zrealizowanych przez dzierżawcę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły skarżące domagając się uchylenia decyzji w zakresie należnego do zwrotu odszkodowania. Pełnomocnik skarżących zarzucił, że [...] Klub Sportowy "[...]" nie powinien być uznany za stronę niniejszego postępowania o zwrot, bowiem nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podniósł również, że sporne nakłady zostały poczynione nie przez Gminę, lecz przez dzierżawcę, dlatego ewentualne rozliczenia z tytułu nakładów powinny być dochodzone pomiędzy nimi a klubem sportowym w postępowaniu cywilnym. Pełnomocnik zakwestionował również istnienie umowy dzierżawy za cały okres korzystania z działki przez klub tj. począwszy od 1993 r. ze względu na brak pisemnych umów. Skarżący wskazał, że podlegająca zwrotowi kwota odszkodowania, "od której uzależniony jest zwrot", jest bardzo wysoka i faktycznie uniemożliwia skarżącym odzyskanie nieruchomości, co jest działaniem in fraudem legis. Zarzucił również, że organ odwoławczy naruszył również szereg przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 107 K.p.a., bowiem nie przeprowadził samodzielnie postępowania dowodowego, a jedynie oparł się na dokumentacji sprawy udostępnionej do wglądu przez organ I instancji i nie ocenił samodzielnie operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest wyłącznie wysokość kwoty jaką skarżące mają zwrócić Gminie Ł., nie zaś sama zasadność zwrotu. Oceniając tę kwestię Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Wbrew zarzutom skargi, dla zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. nie ma znaczenia, kto podjął działania powodujące zwiększenie się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Powołany przepis nie uzależnia bowiem powiększenia kwoty należnego do zwrotu odszkodowania od tego, by to jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) osobiście dokonała czynności faktycznych na nieruchomości zwiększających jej wartość. Przepis mówi o "podjęciu działań", a więc w pojęciu tym mieszczą się również czynności prawne, w konsekwencji których nieruchomość zwiększa swoją wartość. Do takich czynności niewątpliwie należy umowa dzierżawy, w wykonaniu której dzierżawca uprawniony jest do poczynienia nakładów na nieruchomość zwiększających jej wartość. Kwestia rozliczeń tych nakładów pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego (Skarbem Państwa) a dzierżawcą to kwestia cywilnoprawna, która w razie sporu może być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem cywilnym. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powiększenie o wartość nakładów dotyczy odszkodowania już zwaloryzowanego, wynika to wprost z art. 140 ust. 4 u.g.n., które mówi o "odszkodowaniu ustalonym stosownie do ust. 2", a więc o odszkodowaniu zwaloryzowanym, którego wartość nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Wbrew zarzutom skargi nie można zarzucić organowi wydania decyzji w celu obejścia przepisów prawa (działania in fraudem legis). Organ ustalając wysokość odszkodowania zastosował bowiem prawidłowo obowiązujące przepisy, a mając na uwadze ograniczone możliwości finansowe skarżących rozłożył należność na maksymalny okres – 10 lat. Natomiast dzierżawca podobnie jak najemca, który na podstawie umowy dzierżawy zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, korzysta z tej nieruchomości, w tym z urządzeń, które na niej zrealizował, ma przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. (por. uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03). Od powyższego wyroku skarżące zastępowane przez radcę prawnego P. C. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 136 i art. 140 u.g.n. polegające na mylnym założeniu jakoby Gminie Ł. miałoby in concreto służyć odszkodowanie, - art. 28 K.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu statusu procesowego [...] Klubu Sportowego "[...]" jako strony postępowania, - art. 136 i art. 140 u.g.n. w zw. z art. 32 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że norma prawna zawarta w art. 140 ust. 4 u.g.n. nie nakazuje uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości na skutek działania dzierżawcy, który realizował inwestycję krańcowo rozbieżną z celem wywłaszczenia. Gmina nie mając żadnego udziału w zwiększeniu się wartości nieruchomości nie powinna być beneficjentem zwiększenia się wartości nieruchomości. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. II SA/Rz 904/09, w którym stwierdzono, że art. 140 ust. 4 u.g.n. daje podstawę do uwzględniania tylko i wyłącznie tych nakładów, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Ponadto kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie może przekroczyć 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Za błędne uznać należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że [...] Klubowi Sportowemu "[...]" jako dzierżawcy nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot. Umowa dzierżawy nie daje jakichkolwiek podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającego do występowania w obrocie publicznym. Zdaniem kasatora z kręgu stron postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi. Ponadto zaskarżony wyrok może kolidować z aksjologią konstytucyjną poprzez wyraźne różnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców gminy. Organy nie podjęły żadnych kroków, ażeby ustalić czy w podobnych przypadkach wydawane były podobne rozstrzygnięcia. Przejawów nierównego traktowania nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Pierwszy z zarzutów dotyczy błędnej interpretacji art. 136 i 140 u.g.n. i uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Gminie Ł. przysługuje zwrot odszkodowania odpowiadający zwiększeniu się wartości nieruchomości. Wprawdzie tylko częściowo można podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji co do interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., to jednak przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładania tego przepisu nie narusza prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00). Jednym z elementów tego stosunku cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, powodujących zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 - 140 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie K.c. Zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Analizując treść tego przepisu należy zaznaczyć, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów K.c. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 u.g.n. odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) w razie zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu właściciel, któremu zwracana jest taka nieruchomość, zwracał kwoty nakładów na tej nieruchomości, zwiększających jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie może skorzystać. W myśl natomiast § 6 cytowanego rozporządzenia zwracana kwota nakładów podlegała rewaloryzacji uwzględniającej zmianę siły nabywczej pieniądza. Brak jest więc podstaw do oceny czy określone działania stanowią nakłady konieczne itp. Interpretując omawiane pojęcie nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie nie można podzielić powołanego w skardze kasacyjnej stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 904/09. Należy mieć bowiem na względzie, że pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość – z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej – została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym właśnie zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości – pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie należy przywołać wyrażony w doktrynie przez T. Wosia pogląd, że "przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo – podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości." – T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s. 332. Natomiast podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia ustalenia odszkodowania w wysokości przekraczającej 50% wartości zwracanej nieruchomości w ogóle nie może być oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ nie został w skardze kasacyjnej postawiony zarzut naruszenia art. 217 ust. 2 u.g.n. W pełni należy zatem podzielić dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n., dlatego też wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 i 140 u.g.n. jest niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu dzierżawcy za stronę postępowania zwrotowego stwierdzić należy, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W odniesieniu do dzierżawcy taka norma zawarta jest w art. 138 ust. 2 u.g.n., mówiącym że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego jednoznacznie wynika interes prawny dzierżawcy, skoro decyzja podjęta w postępowaniu zwrotowym ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną: w razie ostatecznego orzeczenia o zwrocie przedmiotu dzierżawy umowa, z upływem 3 miesięcy wygasa niezależnie od woli stron zawartej umowy. Wobec tego dzierżawca nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko w odniesieniu do najemcy wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02, a podgląd w nim zawarty podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09 oraz z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 671/09. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest więc całkowicie chybiony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował uznanie przez organy obu instancji dzierżawcę za stronę postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 i art. 140 u.g.n. w zw. z art. 32 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Nie jest kompetencją sądu administracyjnego odnoszenie się przy rozstrzyganiu sprawy do sposobu załatwienia innych spraw przez organy w zbliżonych stanach faktycznych. Trudno stawiać zarzut naruszenia zasady równości i ochrony prawa własności w takiej sytuacji. Sąd administracyjny rozpatruje sprawę w konkretnym stanie faktycznym dokonując oceny zgodności wydanego aktu administracyjnego z prawem, a nie przyjętą praktyką orzeczniczą przez organy. W żadnym razie nie można widzieć w tym naruszenia zasady równości oraz zasady ochrony własności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.